陶然 汪晖：中国新城镇化应走出当前改革误区

【编者的话】新领导人上台，中国经济进入下行，2014年对中国经济而言并不是普通的一年，中国各领域的改革措施逐渐推出，却有进有退。陶然教授为FT中文网年度报告撰写《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章，希望不仅对中国过去一年的系统性改革逻辑做出梳理判断，同时希望有破有立，将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现，防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，群策群力帮助中国经济实现平稳转型。关注中国新型城镇化发展在既有城市户籍、土地改革中存在的误区，并提出及未来突破困局的路径。

本届政府希望推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向，是通过户籍、土地、财政体制改革， 从以“土地城镇化”为主导的传统模式转向更多注重“人口城镇化”的新型城镇化模式，让数以亿计、主要来自农村的流动人口在城市里获得均等化公共服务，实现家庭式、永久性迁移，最终完全市民化。

当前中国工业化与城镇化模式是以“土地财政”、“土地金融”为依托，通过扭曲工业、商、住用地相对价格和城市土地利用结构而进行的。地方政府一方面压低工业地价，并以开发区为主体进行大规模制造业招商引资，另一方面又通过限量、高价供应商、住用地获取垄断利润、乃至过度抵押未出让商、住用地储备进行借债，并不断吹大开发区、新城区建设泡沫。这个模式虽然短期可以带来较快的增长与就业，但从长期看确实不具备经济、社会和环境的可持续性。

也正是意识到既有模式不可持续，中央政府开始努力做出一些政策面的重要调整。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。 2014年3月，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。2014年7月30日，国务院还印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。

应该说，新型城镇化是一项系统工程，涉及到户籍、土地、财政等多方面配套改革，关系到地方政府、城市居民、城乡结合部农民、城市外来流动人口以及农村留驻人口等多个主体的复杂利益分配与博弈。如何有效摆脱对“土地财政”、“土地金融”的依赖，公平分配城市化过程中的土地增值收益，并利用这些收益来有效解决城市化进程中基础设施建设资金问题，同时化解地方债务，也为迁移人口提供可支付住房与公共服务，是新型城镇化将面对的主要挑战。

当前户籍改革的几个误区

在我们看来，在这一领域，2014年已出台的《新型城镇化规划》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对建立新型城镇化模式这个重大战略目标的实现，还难以起到足够的支撑作用。

首先，城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。实际上，不少省份早就开始推动城乡统一户口登记，但基本上都是名义上的改革。早在2004年，山东省就宣称启动了重大户籍改革，在全省范围内取消农业、非农业户口性质的划分，而改为按照居住地登记为山东省居民户口，但这只是将农业、非农户口换成了农村、城市户口而已。

实际上，无论是学界还是政府部门，仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务、成本与收益到底是多少有更加清晰的认识。由于缺乏明确的认识，各类研究往往倾向于夸大给农民工入城定居提供公共服务所需成本，这也必然会影响到中央对推进户籍改革的决心。有些人口净迁入的地方政府，故意夸大城市户籍对应的福利以及相应的公共支出成本，实质是想拖延实质性的户籍改革。甚至有言论说，现在农村能给的福利，包括农地、宅基地，以及计划生育指标，都比城市要更好，大部分农民不愿意进城定居。但这部分农民主要是富裕地区以及城郊的农民，而不是那些来自欠发达地区的大量农民工。

就目前所看到的测算，农民工市民化成本大概在从8万元到几十万元不等。比如国务院发展研究中心所做的《农民工市民化的成本测算》研究，根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，提出一个典型农民工市民化(包括相应抚养人口) 所需的公共支出成本约8万元，其中远期养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。

即使是以上相对保守的测算，仍然值得商榷。测算农民工市民化成本，首先必须澄清一些基本概念来防止误算；其次，地方政府所需支付成本到底会多高，也取决于解决户籍问题的配套改革措施到底是什么；最后，其实也是最重要的，对于任何一项改革举措，不能光测算成本，更需要去计算收益。成本即使较高，如果收益更大、更快，那么“改革只能渐进”这个理由就不充分。目前已经出台的、包括中央、地方的各类户籍改革措施之所以让人感觉进展缓慢，就是在上述成本估计、配套政策选择，收益评估等方面没有到位。

对户籍改革成本错误高估

目前，中国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩，也就意味着户口与就业相关的社会保险（即 “五险一金”）基本脱钩，这些保险是由企业和个人（单独或共同）缴纳， 并不是政府从社会一般纳税人那里获得的其他收入所垫付的。

当然，目前城市中还有不少没有社会保险的流动人口，比如大约占城市流动人口20%左右的自我雇佣劳动力，以及相当部分一方面没有缴纳社保的制造业、服务业雇佣劳动力。事实上，他们早就已经通过自身的储蓄为未来养老、医疗等潜在支出进行了一些准备；另一方面，未来政府也会通过扩大社会保险覆盖面来将这些人口逐步纳入社保体系，而社保体系改革趋势也一定是在全国范围内进行统筹。换句话说，社保缴费主要来自于直接缴纳社保的劳动者及其雇主，而中央政府未来将承担更大的统筹责任。

从这个意义上讲，地方政府如果把社保成本也算成未来给农民工提供户口所对应的公共服务成本，实际上可能只是不希望让大批流动人口定居城市故意夸大成本。当然，随着中国人口老龄化，当前社保，尤其是养老保险的“现收现付制”可能在未来将存在较大缺口，但这个缺口未来不仅将随社保全国统筹后成为中央责任，而且也应该通过变现国有资产、提高退休年龄等多种方法来解决问题，不能计算为地方政府户籍改革的成本。

排除了就业与社保之后，虽然城市户籍所对应的公共服务总数似乎不少，但仔细考察，当前阶段与城市户口挂钩、真正影响流动人口在城市定居的主要是具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

考虑到中国经济超强的中低端就业创造能力，绝大部分进入城市的农村流动人口都已经在城市实现较为稳定的就业，解决户口问题带来的城市低保支出基本可以忽略不计。这样农民工在城市的住房问题，及其子女在城市公立学校平等就学权问题，就构成了流动人口举家迁移、并实现市民化的两个互补性的基础条件。这是因为举家迁移不仅要求在城里能可支付的居住功能相对齐备的住房，而且还要求孩子能够顺利在流入地就学、升学。如果城市房价太高，而保障性住房又不提供给外来移民，加上子女就学和升学的困难，那么以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式必然难以避免。中国的农村女性流动人口，之所以很多在30多岁后选择回乡，就是因为子女无法在九年制义务阶段的城市公立学校顺利就学、升学，所以不得不选择回去照顾孩子上学。而很多农村男性劳动力在城市工作到40-50岁后，也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。

反过来看，如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫，也没有户口制度来阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学，那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上，农村还存在不少剩余劳动力的情况下，城市中低端劳动力工资近年来却已经开始迅速攀升，出现劳动力短缺现象的关键所在。

解决农民工住房问题的一个思路，是由政府建设保障性住房。但考虑到中国城市房地产已经进入下行周期，未来土地出让金预期收入也将下降，加之地方政府近年来债务高企（已经接近并可能迅速超过20万亿），地方政府既没有激励也没有财力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房。

而且，中国目前也没有建立起一个良好的分配机制与管理体制去运营大规模的保障性住房体系。近年来，尽管中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏建设保障性住房的积极性。其中的道理非常简单，一旦大规模建设保障性住房，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。

对大城市人口吸纳能力严重低估

再回到目前的户籍制度改革措施，特别需要进一步来考察2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中有两点值得深入讨论：一是是进一步调整户口迁移政策，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题”；二是与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》中提出的“三个一亿人”计划：“2020年，通过实施户籍制度改革方案，使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇；通过加大棚户区、城中村的改造力度，使大约一亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件；通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。”

上述两点都值得进一步的学术讨论和公共政策辩论。首先是关于特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能不能控制得住的问题，学术界和决策部门一直存在巨大争议：中国既往城市化政策一直严格控制大城市、特大城市规模，但无论是中国改革开放以来的实践，还是国际城市发展的主要经验都清晰表明，控制大城市、特大城市人口规模，不仅难度很大，而且带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验，更进一步展示了大城市、特大城市，如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水、土资源利用、环境保护以及交通流量管理，将能够充分地发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益，甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好，这些特大城市，不仅比中小城市更有经济活力，甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。

实际上，包括美国、英国在内的绝大部分发达国家，即使进入后工业化社会后，也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此，美国哈佛大学经济学家爱德华?格莱泽(Edward Gleaser)在其产生重大影响的近著《城市的胜利》中做了非常具有说服力的描述和解释。

从中国大城市与特大城市的现状来看，北、上、广、深四个特大城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作，