关锐捷：因地制宜推进城乡一体化 加快社会主义新农村建设

内容提要：探索建设社会主义新农村、推进城乡一体化的途径与模式，对经济较发达地区、特别是大中城市城近郊区，具有较强的指导意义和研究价值。本文结合认真贯彻党的十六大、十七大会议精神，按照科学发展观的要求，在赴四川、河南、浙江、上海、广东等地进行深入调研的基础上，总结评价各地推进城乡一体化发展的经验，深入分析统筹城乡经济社会发展存在的困难和问题，着眼于解决“三农”问题，重点分析城乡国民待遇差异及其原因，从社会发展、政府保障、经济发展的角度，借鉴国内外推进城乡一体化经验，提出统筹城乡经济社会发展的政策措施。

中国共产党十六届四中全会，明确提出了我国构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，建设社会主义和谐社会，是党中央审视世界发达国家工业化、城市化的进程，根据我国经济和社会发展的阶段特点，站在国民经济和社会发展全局的高度提出来的战略目标。其实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体，统一规划、通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系，综合起来统筹加以解决，逐步建立城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补、良性循环、共同发展的新格局。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的建设目标；党的十七届三中全会决定明确提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。上述，为推进城乡一体化为工作注入了新的内涵，提出了更高的要求。

一、充分认识推进城乡一体化所处的时代背景

经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越，为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。

胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”按照胡锦涛总书记提出的“两个趋向”的重要论断，准确判断我国经济社会发展形势，对于及时采取有力措施，以工促农、以城带乡，解决好事关全局的“三农”问题，具有重要意义。

回顾改革开放30年所取得的巨大成就，我国经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，逐步改变城乡二元经济结构的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。2007年与1978年相比，一是全国人均GDP由190美元增长为2360美元（1996年人均GDP超过650美元，2003年超1000美元，2006年超2000美元），中国经济总量占世界经济的份额已从1.8%提高到6.0%；二是农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为11.7%；三是农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为44%；四是城镇化率由17.9%提高为44.9%。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。以上分析表明，除了农业劳动力在总就业中的比例的指标，由于中国人多地少的基本国情难以逆转，而仍旧偏高以外，其他重要指标都已达到了工业反哺农业、城市支持农村的条件。国际经验还表明，当区域城市化水平超越50%后，区域社会由传统社会步入现代社会，开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进。因此，全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

社会主义和谐社会的基本框架是，建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。然而必须承认，在计划经济体制、“三大差别”（城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。

就全国而言，城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。根据国家正式公布的统计数字，城乡居民收入差距由1978年的2.56：1增加为2007年为3.33：1，而实际差距却大大高于账面上的3∶1，应该为5∶1，甚至达到6∶1，因为农民收入中有40%是实物性收入，不是货币性收入，真正能跟城市居民一样购买商品、服务的货币只有3000多元，约有20%用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等等。中国与其他国家相比，如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入差距，非洲的津巴布韦的城乡收入差距比中国稍微大一点，但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最大的。城镇居民生活消费支出由1978年相当于农村居民的2.9倍提高到 2007年的3.5倍，城乡消费水平总体上至少相差10年以上。

造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业。研究资料表明，从新中国建立到上世纪90年代中期，国家通过税收和工农业产品剪刀差，农业净向工业流入的资金至少有13000多亿元（有研究认为，此期间仅工农业产品剪刀差即有20000多亿元），相当于当时国有非农固定资产总值的60%以上。而间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇。尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。

为逐步扭转上述认为政策因素导致的种种不平等，党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。2004年至2007年，党中央、国务院针对我国农业农村发展的实际状况，顺应广大农民和农村干部的迫切愿望，连续发出了四个一号文件，初步形成了全面建设小康社会新时期的新的政策体系：实行了公平的税负，全部免除农民在农业生产方面的税收；加大了农业的支持保护，对农民给与必要的生产性补贴；明确把基础设施建设的重点转到农村；明确要求新增加的教育、卫生、文化等事业性经费主要用于农村；不断改善进城务工农民的权益保障。发展农业、繁荣农村、惠及农民的大政方针在与时俱进中不断完善，不仅让中国亿万农民亲身体验了有史以来得到实惠最多的时期，也使中国农业农村发展进入实质性进展最明显的时期。

2008年新出台的1号文件明确提出，加快构建强化农业基础的长效机制，加快农业投入立法，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度，继续巩固、完善、强化强农惠农政策。概括为“三个明显”、“三个调整”、“四个增加”，即财政支农资金、国家对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年；调整耕地占用税、城市维护建设税的使用方向和国家贫困县公益性、生态性建设项目的地方配套比例；增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。

文件从四方面要求逐步提高农村基本公共服务水平：一是强化农业科技和生产性服务体系的建设，加快推进农业科技研发和推广应用，通过三到五年的建设，力争使基层公益性农技推广机构具备必要的办公场所、仪器设备和试验示范基地，建立健全动植物疫病防控体系，大力培养农村实用人才，积极发展农民专业合作社和农村服务组织，加强农村市场体系建设，积极推进农村信息化；二是着力提高农村义务教育、基本医疗服务和农村公共文化水平；三是在建立健全农村最低生活保障制度的同时，不断提高扶贫开发水平；四是大力发展农村公共交通和继续改善农村人居环境。明确提出了“四个提高”的要求，即提高对农村义务教育、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度的补贴标准和逐步提高农村扶贫标准。

国务院为进一步加大对农业和粮食生产支持力度，于2008年3月下旬决定，中央财政在2008年预算安排“三农”5625亿元、比上年增加1307亿元的基础上，再增加252.5亿元投入，主要直接补贴给农民。

中共十七届三中全会系统回顾总结我国农村改革发展三十年的光辉历程和宝贵经验，深入贯彻落实科学发展观，做出了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”

人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。“十一五”时期是承前启后的重要时期，只有切实推进建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，加快农业、农村发展和农民增收的步伐，促进农村经济社会全面进步，才能在本世纪头20年如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。

二、总结国内外推进城乡一体化的经验和教训

从国际经验看，一些国家和地区能够根据经济社会发展规律，比较好地处理了工业化、城镇化进程中出现的各类矛盾和问题，促进了城乡经济社会协调发展，从而保持了国民经济持续健康发展。例如，美国的城市化是以大规模的土地开垦为基础的，宽松的土地政策、支持兴办灌溉工程、加强农地改良、提高耕地质量、加速农业技术发展，主要目的是为满足工业化、城市化对农产品的需求。欧盟推行发展中小城市策略，促进城乡结合协调发展。日本以中心城市为依托，带动周边地区经济技术发展的创新都市圈。但是也有一些国家，由于战略不当、措施不力，没有能够很好地处理经济社会发展过程中凸现的问题，导致经济结构、产业结构和就业结构严重失衡，甚至造成矛盾激化，引发社会冲突，例如巴西，近500万原农村家庭无地可耕，他们不断开展夺地斗争，形成全国性的无地农民运动，从而使得农村暴力活动日益加剧。这些正反两方面的经验和教训，对于我国城乡一体化工作健康推进具有重要的借鉴意义。

从国内推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求。各地的经验可以概括为：

（1）城乡统一规划是推进城乡一体化的核心内容。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村。

（2）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。

（3）主导产业协调发展是城乡一体化的主要支撑。充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一二三产业协调发展。

（4）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。

（5）促进社会和谐发展是城乡一体化的主攻目标。在推进城乡统筹发展中，只有以保障弱势群体――农民的权益为最高出发点，农民的生活质量提高了，农民的切身利益得到了维护，农民才会真正拥护和积极参与到这项事业之中。

河南省新乡市按照中央和省委、省政府建设社会主义新农村的工作部署，着力实施新农村建设、县域经济发展、都市区建设“三位一体”系统工程；市辖新乡县以实现城乡一体化为目标，扎实推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、生态环境“六个一体化”，