武彦民 杨峥：中国土地财政之殇：机理与走势

【内容提要】近年来，土地财政一直是各方热议的焦点。人们关注土地财政的基本原因可能是土地财政过于兴盛、土地出让收入高涨与政府经常性收入和房价高企合并产生的“叠加效应”、土地财政运行加剧了地方财政风险等。土地财政的繁荣有其背后的客观供求因素。土地供给紧张和需求强势是造成土地财政旺势的基本原因，政府政策仅是次要原因。基于对我国建设用地供求关系会持续紧张的考量，我国土地财政的未来走势应该是总体维持繁荣，局部和个别年份出现高位调整。

【关 键 词】土地财政/土地出让收入/土地价格/土地供给/土地需求

殇者，伤痛也。近年来，土地财政一直是我国学术界、政界甚至普通民众热议的焦点。正议者有之，认为土地财政厘清了土地收入的应有分配格局，使城市运行的各项物质载体更加坚实，为我国工业化、城镇化、国际化提供了比较雄厚的物质基础；反议者有之，认为土地财政助推甚至主推了城市房价的畸高，扭曲了经济结构，坐实了地方政府与民争利的印象，等等。褒贬不一，毁誉参半，甚至贬、毁之声远远大于褒、誉之声，中国的土地财政一直在人们敲击非议中痛并成长着。那么，土地财政作为我国财政运行中的阶段性产物有无其必然性？土地财政繁荣的内在机理是什么？土地财政的发展前景如何？本文将对这些问题进行探讨。

1土地财政为人们普遍关注的原因

土地财政是在我国公共财政体系中，与国有土地保有、流转、变更行为直接联系的独特的财政分配板块。从内容的完整性看，土地财政与法定之财政板块如“政府公共预算”、“国有资产经营预算”、“社会保障预算”(预算法实施条例第二十条)不尽相同，法定财政板块一般都有相对完整的收支对应性或专款专用性，而土地财政则属于明显的专款通用性或收入依赖性，这和目前十分流行的“民生财政”的单纯支出依赖性是一个道理。

依据涵盖范围的不同，土地财政的外延有大、中、小之分。小口径的土地财政只包括土地出让收入；在此基础上再加入因地权交易引起的相关税收收入，即为中口径土地收入；再加上地方政府利用土地收益的杠杆化所生成的“土地金融”收入(主要是地方政府投融资平台借款等)即为大口径土地收入。近几年各口径土地财政的基本走势见表1。

这些年土地财政引起社会普遍关注，主要原因可能有：

(1)土地收入增速极快，大大增强了地方财政实力。[1]在上述关于土地财政的三个口径中，中、大口径概念都是关于小口径概念的杠杆化派生“产品”，土地财政的核心内容就是小口径的土地出让收入，它也是人们普遍关注土地财政的基本原因。我国从1987年在深圳首次实现100多万元的土地收入后，土地的货币价值和财政价值逐步实现，2011年土地出让收入占地方总财力的近40％；2012年该比重有所下滑，但依然占到32.1％。

(2)土地财政已经过由“萌芽”到“兴盛”的飞跃。根据泛生命周期理论，世界上所有事物都会经历一个“从摇篮到坟墓”的“生命周期”，土地财政也不例外。在土地财政的诞生或萌芽初期，比如1987年，少数人会为它的创新价值所吸引，但更多的人往往因其弱小而懒得去关注它和研究它；只有在它成长到兴盛阶段，地方政府财力有了质的提升，政府功能有了质的加强，其综合效应陆续乃至充分显现后，人们才会正视该财政现象的存在，并将其归纳为土地财政，详细分析它的前世、今生、后世。

(3)土地财政与政府经常性收入比重上升合并产生的“叠加效应”。1999年以后，土地出让收入的财政价值陆续上升，至今已经达到地方财政收入的半壁江山；与此同时，政府经常性收入占GDP比重也步入超速增长阶段，由1995年的10.3％上升至1999年的12.8％、2005年的17.1％、2012年的22.6％。而同期劳动报酬在初次分配中的占比却在持续下滑，居民收入增速经常低于财政收入增速，最终消费率由20世纪的60％以上下降到2011年的不到50％。在政府经常性收入与居民收入此消彼长的基础上，又叠加上土地收入的疯长，肯定强烈撞击着人们对土地财政的容忍底线。

(4)土地收入高涨与房价高企在高水平上交织。我国城镇居民住房制度改革自1994年启动、1998年深化、2003年全面市场化以来，房地产市场如火如荼，住房价格持续飙升。房改一方面为民众改善自己的住房条件提供了新途径，另一方面也给大家带来沉重的经济压力――当然，这主要是对买房自住之“刚需”一族而言。在他们探究自己所交巨额房款的最终去向时，发现其中15％～30％、平均23.2％的比例以土地成本形式进入地方政府土地财政，另外还有15％左右以各种税费名义进入财政金库！因此，在民众对土地财政怨声载道时，其心情是可以理解的。

(5)土地收入分配结构不尽合理。土地收入实现后，需要在失地农民、村委会、拆迁居民、失地单位、地方政府等参与主体之间进行分配，也需要在拆迁补偿、失地农民补偿(含土地补偿和安置补偿)、土地整理、安居工程、“三农”支出、市政建设等项目间进行分割。在土地财政兴盛初期，补偿标准过低、剥夺色彩浓厚、克扣现象严重、财政收益偏高、市政比重过大等问题十分突出，它们之间的对立关系十分明显。人们基于维护弱势相关方利益的角度，会对土地财政的生成机理进行仔细探究。

(6)土地财政很大程度上是对未来收益的预支，是典型的寅吃卯粮。我国土地管理法规定，各类土地因其使用性质不同，使用期限分别规定为70年、50年、40年。这样，地方政府收取的土地出让收入实际上是未来数十年的租金现值之和，亦即本应在整个使用期内分别实现的租金由现在的地方政府一次性使用了，这和债务收入的性质完全一样。因此，土地财政很大程度上是对子孙后代的欠账。

(7)广义土地财政加剧了地方财政风险。现在许多学者、专家，甚至部分官员都十分关注地方财政风险的累积程度，[3]有人甚至预计将会有部分地方政府濒临破产。地方政府在多种因素的综合压力下，将地区发展的大多数赌注押在平台公司的资金运作上，而后者资金运作的主要依据就是土地出让收入。审计署的报告描述了这样一幅此消彼长的资产负债表：2012年年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64％，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83％，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82％。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。①

2土地财政发展兴盛的内在机理

大凡禁而不止的事物，背后都有客观必然性。土地财政从其诞生，特别是从其急剧膨胀的时候起，社会各界，特别是学术界和部分政府官员都对其潜在的危险性、投机性、混乱性大加抨击，但土地财政依然我行我素地“走自身愈加壮大的路，让别人说去吧”。2001―2011年土地出让收入平均增速达到21.29％，个别年份甚至高达106％。2012年虽稍有下降，但也维持在历史第三高度上。详见表2和图1。

图1土地出让收入规模和增速变化图

上述数据虽只是狭义概念，但一方面土地财政的狭义概念也是其最典型的概念；另一方面即使是加入相关税收收入的中口径概念，抑或是加入投融资平台的土地抵押借款的大口径概念，问题的性质不会有任何改变，甚至会更加凸显土地财政的逐步走强的势头。

土地财政的兴盛有其历史必然性。尽管土地财政的重要内容是土地收入的分配问题，但土地财政兴衰的基本解释对象肯定是针对土地财政收入板块的分析。再进一步分析，如果可以将“土地财政―土地出让收入―土地价格”作为一个逻辑关系强烈的内在机理的话，对土地财政兴盛原因的分析可以转化为对土地价格的分析，亦即对土地供求关系的分析。显然，土地供求关系的紧张是推升土地财政的基本原因。图2描述了2000―2012年重点城市平均地价指数变动情况。

图22000―2012年重点城市分用途平均地价指数

注：全国地价指数为35个直辖市、省会城市、计划单列市的汇总数据。

资料来源：中国城市地价动态监测系统，http：//www.landvalue.com.cn。

2.1供给原因分析

(1)有经济价值的土地总量约束。我国幅员辽阔，领土面积达960万平方公里，看似土地总量供给丰裕，但如果扣除掉没有或少有现实经济开发价值的戈壁、荒漠、大石山区、喀斯特地貌、高寒地区等，真正可供经济性开发的土地资源实在有限。新疆总面积166.48万平方公里，但由水蚀、风蚀、冻融、盐碱化(主要是风蚀)造成的荒漠化土地总量达到111.32平方公里，占土地总量的2/3。

(2)非农业用地的总量约束。非农业用地是土地财政的主要物质载体。在有经济开发价值土地与非农业用地之间的主要约束变量是耕地面积。在人口众多、可耕地资源有限、发展对耕地资源的侵蚀力极强(1996―2006年，耕地总量减少了1.24亿亩)的背景下，我国于2006年3月决定实行最严格的耕地保护制度，划定了18亿亩耕地红线。尽管有恩格尔定律、需求层次性定律、农业劳动力转移定律、城镇化规律等来说明农业萎缩的必然性，但必要的农产品供给量永远构成人类生存的基础。因此，耕地总量控制永远构成对非农业用地的无弹性硬约束。

(3)市场化用地的总量约束。在非农业用地到市场化用地之间，需要经过两个扣除环节：一是需要扣除非农项目的存量用地，形成所谓建设用地或增量用地，其间除了一小部分改变用途和间接税收外，绝大部分与土地财政无关；二是需要从建设用地中再扣除一部分非完全市场化的划拨用地，比如基础设施用地和公共设施用地等，以及在住宅用地中的保障房用地等。2012年国有建设用地供应总量为69.04万公顷，扣除基础设施等用地量后，全年出让国有建设用地面积32.28万公顷，再从中扣除约3万公顷的非完全市场化用地后，市场化用地(招、拍、挂出让方式)总面积为29.3万公顷。②

(4)财政价值显著的高价用地总量约束。人们关注、非议土地财政，主要是针对那些房价高企、地价高涨，领跑全国土地收入的所谓一、二线城市，尤其是屡创地价“标王”、跻身土地收入“千亿俱乐部”的若干东部沿海城市。