张景华：新型城镇化进程中的税收政策研究

城镇化不仅是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的新增长点。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾说，21世纪对全人类最具影响的两件大事，一个是新技术革命，另一个则是中国的城市化。二者是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。[1]城镇化的实质是人口和经济活动在空间上从农村向城市的聚集过程。[2]2012年中国城镇化率达52.58%，但户籍城镇化率只有35.16%，1.63亿外出农民工和0.73亿城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。①如表1所示，我国城镇化起步较晚、起点低，但目前正处于城镇化加速的阶段，略高于中等收入国家平均水平，已经超过印度，城镇化发展的空间巨大。中国的城镇化有“全城镇化”和“半城镇化”之分。农村人口转移到城镇，实现农民到市民的转变是城镇化的核心。新型城镇化是“以人为核心的城镇化”，从“城镇化”到“新型城镇化”，从“物”回到“人”，是集约、智能、绿色、低碳的城镇化。新型城镇化正成为中国经济增长的新动力。新型城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会的深刻变化，需要各项配套改革去推进。公共财政是新型城镇化的重要支撑。税收政策的运用具有重要引导、调控作用。新型城镇化进程中的税收支持问题是一个重大的理论和实践问题。近年来国内外学者对城镇化做了大量研究，但是研究新型城镇化方面的文献较少，对促进新型城镇化发展的税收政策的研究更是寥寥无几。本文以新型城镇化进程的税收政策为研究对象，以期对推进新型城镇化提供参考。

一、税收与新型城镇化紧密相连

(一)税收是促进城镇化发展的重要手段

税收不但通过组织收入为城镇建设筹集资金，而且发挥资源配置职能促进城镇化的健康发展。因政府课税纳税人对其经济选择和经济行为做出的反应是通过收入效应和替代效应来体现，而且这两种效应是在微观层次上的主要效应形式，二者之和构成了税收对微观经济主体的总效应，始终贯穿于对劳动投入的分析之中。即税收通过收入效应和替代效应作用于劳动力的流动。随着劳动力的地域转移，从第一产业转移到第二、三产业，这表现为城镇化水平的提高。为了承载更多的城镇人口，城镇需要增加固定资产投资，导致资本存量上升。城镇劳动力和资本存量的增长，使得劳动力和资本在产业间和产业内部的重新配置，表现为产业结构优化和企业的优胜劣汰。人力资本提升、产业结构优化和投资规模扩张都会促使城镇经济增长，并促进税收增加，从而完成城镇化的税收支持模式，如图1所示。随着城镇化建设步伐的加快，产业不断集聚和升级，企业生产方式和居民生活方式发生变革，一批相适应的新型服务业应运而生，原有的服务业规模也将扩大，税源渠道得到拓宽，进而促进税收总量的增长。也就是说，税收为城镇化建设提供了强有力的支持，而城镇化建设又反作用于税收。

城镇化是实现现代化的必由之路，是全面提高综合国力和人民生活水平的基本条件。当前城镇化过程中，形成了多元化融资渠道，而其中有很大一部分资金来源于税收，税收为城镇化发展提供了资金保障。税收作为推动城镇化建设的一个有力杠杆。近十年间，国家采取了大量的、多种形式的税收优惠措施，支持农业、能源、交通、外贸、金融、房地产、科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护、资源综合利用等各项建设事业的发展、改革以及特定区域的发展(如西部开发、东北振兴等)，几乎涉及所有税种。[3]特别是统一内外资企业所得税，初步实现城乡税制统一，将生产型增值税转型为消费型增值税，择时实施燃油税费改革，简化了税制，降低了税负，避免了重复征税。尤其是2008年以来，通过采用直接优惠和间接优惠方式实施的减税措施累计已有70多项，涉及十几个税种，每年减税规模达数千亿元[4]，给我国经济注入了强大活力，实现了工业化、城镇化和扩大内需之间的良性循环。作为巨大的内需潜力，我国的城镇化促进了生产要素集中集聚和资源优化配置，加快了经济发展方式转变，成为推动城乡一体化发展的强大助推器。

(二)税收与新型城镇化之间存在高度相关

新型城镇化是一项系统工程。新型城镇化有“新”要求，重在提高质量，最终需要解决一个根本问题：农村人口向城镇的转移，以及转移人口的真正市民化。

首先，以工业化驱动的城镇化与税收相关。工业化是城镇化的动力，城镇化是工业化的依托。而工业化必然会受到资本、土地、劳动等生产要素的制约，也会受到税收政策导向的影响。税收支持什么、限制什么，也自然会影响城镇化与工业化的规模与水平。新型城镇化的根本动力来源于产业集聚，新型城镇化是坚持以人为本，以城乡统筹、“产城”互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。因此，新型城镇化需要强化城镇产业支撑，完善城镇功能，提升城镇的承载力、吸引力和带动力。没有产业的发展和支撑，城镇化将会是“空心化”，就可能出现所谓的“鬼城”、“空城”。只有足够的产业集聚，才能吸纳庞大的农村剩余劳动力，“乐业”才能“安居”。因此，应通过税收减免、税收优惠等方式，给予能实现经济发展的集约型方式和生态环境的可持续发展的产业更多地支持。

其次，城镇建设与税收相关。城镇建设主要是指城镇基础设施和公共服务设施建设。城镇化是人口、资本、技术、产业、资源不断向城镇集聚的过程，这一集聚过程也必然是基础设施和公共服务设施在城镇集中化、规模化的过程。因此，城镇建设是城镇化的基础性工程，在城镇化进程中，城镇建设要与城镇化相适应，基础设施和公共服务设施建设规模和水平随着城镇化发展速度和质量的提高而提高。加快推进城镇化需要大量资金。在迅速推进城镇化的2006-2011年期间，我国城市基础设施投资占GDP的比重平均为2.86%，占全社会固定资产投资的比重平均为4.66%。②如果要将城市升级为环境友好、文化有活力以及社会宜居的城市，需要更大的投资。除了限制人口自由迁徙的户口制度因素外，经济上的因素也严重阻碍着城镇化的进程。这些因素包括：城市基础设施不足；教育资源短缺；公共医疗条件差、设备不足、医疗人员短缺；社会保障制度不健全、不可持续；城市环境污染，自然资源短缺；城市住房短缺；地方政府财政困难。这些都多少具有公共品的性质，主要需要政府提供。新型城镇化的核心是人的城镇化，强调人的需求，民生为本，不仅要求公共服务覆盖城镇户籍人口，而且要覆盖城镇常住人口，实现城乡统筹发展。因此，未来城镇建设面临着庞大的基础设施和公共服务设施需求和义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、最低生活保障等基本公共服务需求。城镇基础设施、公共服务设施以及教育、医疗、社会保障、住房保障等公共服务需要充分的财力支持，税收的政策导向也将会起到“风向标”作用。

再次，生态文明建设与税收相关。随着工业化和城镇化的进程，人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”接踵而至。生态文明要引领城镇建设。推进世界上规模最大的城镇化就必须破解资源和环境约束，加强城镇生态文明建设。这就要求城镇建设必须把保护和改善生态环境、治理环境污染、提高环境质量放在首位，加强环境基础设施、公共交通设施、城镇管网设施和节能减排设施等建设，满足资源节约、环境友好、适宜人居的绿色、低碳城镇需要。税收在推进生态文明建设中具有重要的引导和扶持作用。只有通过生态资源配置的税收调控、形成促进生态文明建设的绿色税收体系，才能使我们不断向着生态文明社会和“美丽中国”目标迈进。

因此，在未来新型城镇化进程中，税收与之紧密相连。财税改革作为新一轮改革的重中之重，新型城镇化面临一系列社会经济利益的重大调整。适应新型城镇化的发展趋势，可通过税收制度与税收政策，来界定中央和地方政府的关系，才真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化，使人才、资金、资源向中小城镇流动，解决“有产业进镇”和“有资金建镇”的问题。只有使农民工在城镇有稳定的就业、有保障性住房、有基本的公共服务，才能缩小我国的城乡差距，才能释放巨大的消费潜力并拉动内需。

二、新型城镇化进程：全面考量税收

随着资源环境制约日益加剧，靠资源粗放式消耗推动城镇化发展模式不可持续。其中，土地粗放式利用尤为明显，使得城镇化建设陷入征地矛盾和土地财政紧张的怪圈。城镇化过程中要提高建设用地的效率，从土地存量上下工夫。高投入、高耗能、高排放支撑了高速工业化，高速工业化推动了高速城镇化，高速城镇化促进了消费结构“富裕化”，消费结构“富裕化”又加剧了生态环境与生存状况的急剧恶化；随之而来的还有农民工困境问题等。由此衍生出来税收制度改革问题，将是中国必须面临的挑战。“农民变市民问题”是城镇化进程中的主要问题，对税收政策和税收管理提出了新的挑战。

(一)现行税收管理体制下事权财权不对等

由于长期以来分税制存在财力、财权与事权不统一的问题，制度的缺陷不但限制了地方发展的能力，也扭曲了地方发展的方式，土地财政一系列问题应运而生。地方财政在整个财政收入中的比重不断下降，而财政支出在整个财政支出中的比重不断上升，地方财政自给率过低，如2007年地方财政自给率有61.5%，到2011年只有56.7%，如表2所示，造成中央与地方之间城镇化建设事权与财权不对称。而随着“营改增”进程的逐步推进，营业税未来征税范围将进一步缩小或完全被增值税替代，解决上述问题的急迫性正在进一步上升。虽然目前原归属地方的营业税在“营改增”后仍被认定为地方财政收入，但这仅是一个过渡时期方案。从长远来看，地方仍面临地方自有财源与自主调控经济能力将被削弱的问题。在目前的财税体制和公共服务体制下，各级地方(城镇)政府作为公共服务的主要提供者，无论是对户籍制度改革，还是提供城乡一体化的公共服务方面，均缺乏财力，也没有足够动力。土地城镇化可增加地方政府财力，人口城镇化却加重地方政府负担，因此，地方政府更愿意进行土地的城镇化，而不愿意去追求人口的城镇化。农民变市民的身份转换体现为公共服务体系的建立完善以及财政覆盖范围的相应拓展。公共服务和财政的供给能力是新型城镇化进程所面临的最大制约因素之一。[5]作为财政收入主要来源的税收收入，在着眼于解决“半城镇化”的问题时不得不保持一个相对较高且持续稳定的增长速度。当前收入分配形势异常严峻，实施结构性减税并由此增加居民收入占GDP的比重，已成社会的共识。所以，只能寻求两者之间的某种平衡。由此可见，公共服务的均等化和财政的均等化，首先并主要体现在新型城镇化的进程中。基于同新型城镇化对接目标的税制改革将成为推动新型城镇化进程的重要力量。

(二)对土地财政的过度依赖

“分税制”改革后，受限于地方政府财权与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源，但也造成地方政府的“土地财政依赖症”。2011年地方政府国有土地使用权出让收入3.32万亿元，占地方财政收入的63.12%，占同期GDP的比重为7%。③土地出让收入除用于地方征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出外，主要用于城镇建设支出、廉租住房保障支出等，2011年全国用于城市维护建设的财政性资金11781.17亿元，其中来源于土地出让转让收入达6585.51亿元，占55.9%，④土地出让收入成为地方城镇化建设融资支柱性来源。土地出让制度对统筹城乡发展、推进城镇化建设发挥了巨大的作用，但财政性投入严重依赖土地收入，这已成为制约城镇化可持续发展的瓶颈问题。一是地方在财政收支压力下，诱发过度出让土地，消耗土地资源，形成了粗放式的土地经营模式，导致一定程度上“土地城镇化”而非“人口城镇化”；第二，土地财政难以持续。土地资源具有稀缺性，