赵德森 秦德智 姚岚：公共文化投资项目：内涵、特征及其风险

【内容提要】 加快公共文化投资项目建设是推进政府向社会提供公共文化服务的有效途径。公共文化投资项目是由政府、企业以及其他非营利组织，为了满足公众的文化需要，向社会提供公共文化产品和服务一系列资源投入活动的总称，其主体分为政策主体、投资主体和消费主体三个基本层次，具备公共性、公平性、差异性、动态性、风险性等典型特征，面临着融资风险、运营风险、市场风险和社会风险等风险因素，对此可以通过成本效益分析法、实物期权法进行风险分析和风险规避。本文在对公共文化投资项目的基本内涵、典型特征、风险评价等基本问题进行剖析的基础上，对公共文化投资项目研究的若干重要议题进行了探讨和展望。

【关 键 词】公共文化服务/投资项目/风险评价

公共文化服务是以政府为主的相关部门为满足社会成员的基本文化需求、提高公众的文化素质和精神生活质量以及社会发展必需的文化环境和文化条件所提供的一系列产品和服务的总称。而公共文化投资项目则是在政府主导下，以政府、企业及其他非营利组织单独或合作的方式向人民群众提供文化产品和服务的一系列建设或活动项目。政府部门不可能也没有必要独自提供所有的公共文化产品，通常可以通过扶持企业等非政府组织的方式间接提供公共文化服务，从而提高公共文化产品的供给效率。那么，在众多的公共文化投资项目中，政府应该扶持哪一个项目？其选择的科学依据是什么？显而易见，这需要对公共文化投资项目的内涵、特征及其风险情况进行科学的分析和评价。但是，由于公共文化投资项目的公共性、动态性等特征，其投资效益往往是具有外部性、价值隐性的特点，与传统的工程建设项目存在显著的差异。因此，传统的项目评价理论和方法并不完全适用于公共文化投资项目的风险评价。本文对公共文化投资项目的内涵和特征进行探析，进而研究公共文化投资项目的风险及其评价方法，在此基础上探讨了公共文化投资项目的几个重要问题。

一、公共文化投资项目：内涵与类型

(一)公共文化投资项目的内涵界定

公共文化投资项目有何特征？可分为哪些类型？目前的研究虽然包含了公共服务的内容和范围、提供方式的选择以及提供机制的有效性等问题，但仍然是一个比较宏观的理论分析框架。因此，有必要从微观的角度对公共文化投资项目的内涵与范围进行界定。从本质上看，开展公共文化投资项目建设是政府履行公共文化服务职能，增加公共文化供给的一种手段。公共文化服务(Public Culture Service)是指以政府等相关部门提供的以满足人民群众的基本文化需要和保障人民群众的基本文化权益为目的，并不断提高人民群众的文化生活水平与精神文化素质的一种公共服务活动的总称[1]。公共文化服务包括纯公共文化产品与服务、准公共文化产品与服务两种基本类型。前者主要是指为了体现国家文化主权、展示国家文化形象、保护和传承国家文化遗产与精神、提升国家文化软实力的相关文化产品及服务；而后者主要是指介于纯公共文化产品与纯私人文化产品之间的一系列文化产品与服务，既具有一定的公益性和公共性，也具有一定程度的经营性和盈利性。通常，公共文化服务通常具有消费的公共性、公益性、公正性、公开性以及价值目标的社会性等特点，既可以满足公众基本的精神文化享受，也可以维持社会发展所需要的文化条件和环境。简单地说，公共文化投资项目是由政府、企业以及其他非营利组织，为了满足人民群众的文化需要向社会提供公共文化产品和服务的资源投入活动的总称。为了增加公共文化服务供给，政府相关部门必须加大公共文化投资项目建设，或者激励和扶持其他组织开展公共文化投资项目建设，积极向社会力量购买公共文化服务。

(二)公共文化投资项目的主要类型

从广义的角度看，公共文化投资项目既包括行政性的文化管理投资项目，也包括公益性的文化事业投资项目以及经营性的文化产业投资项目。这些公共文化投资项目既可以提供纯公共文化产品和服务，也可以提供大量的准公共文化产品和服务，甚至纯私人的文化产品。随着社会经济的发展，人民群众的文化需要越来越多样化、个性化，不仅需要满足其基本的文化权益，而且越来越具有文化权利意识。人民群众的文化权利不仅是指文化消费权，而且包括了文化生产权。前者强调人民群众对文化产品的选择权，而后者更关注社会公众的文化表达权。随着基本公共文化需要逐渐得到满足，人民群众对于文化权利关注点也逐渐促进文化消费权转移到文化生产权。为了更好地实现公众的文化权利，政府部门应当鼓励大众参与公共文化投资项目建设，并用先进文化引导公众的精神生活消费，培养文化认同，传承和发展传统文化，推动文化创新，从而提升公众的文化素质和我国的文化软实力。从项目管理的角度看，公共文化投资项目又可以分为有形的公共文化建设项目和无形的文化活动投资项目。前者是静态的、有形的，是各国政府提供公共文化服务的传统基本形式，包括了图书馆、文化馆、博物馆、电影院、歌舞剧院、文化广场等各种公共文化基础设施建设项目；后者通常是动态、无形的，包括文艺节目、歌舞演出、新闻出版、影视节目、数字传媒、电影下乡等文化服务活动项目。对于有形的文化建设项目，有许多成熟的项目融资、建设、运营、管理的经验和方法以资借鉴。但是，对于无形的文化活动项目，由于项目本身具有更大的不确定性、价值内隐性，给项目风险评价及管理带来了极大的挑战。

二、公共文化投资项目：主体与特征

(一)公共文化投资项目的主体分析

公共文化投资项目的主体可分为政策主体、投资主体及其消费主体三个基本的层次。每个层次的主体由于其自身目标与地位的差异可以给投资项目带来不同的影响，发挥不同的作用。

1.政策主体。不言而喻，作为履行公共服务职能的政府及其具体的职能部门是公共文化投资项目的政策主体。政府在提供公共文化服务的过程中具有多重身份。一方面，政府相关职能部门是进行公共文化投资项目管理，引导社会力量提供公共文化产品方面的政策制定者和管理者。这些政府部门需要掌握人民群众的文化需要，制定相应的公共文化服务政策，引导并鼓励社会力量参与提供公共文化产品及服务，并对各种公共文化投资项目进行绩效评估。另一方面，政府部门在管理公共文化服务的同时，也是公共文化投资项目的主要投资者和执行者，是各国公共文化投资项目的主要的投资来源。

2.投资主体。不同的公共文化服务在公共性、收益性以及排他性方面具有明显的差异，也就要求应该由不同的投资主体采用不同的形式来提供相应的产品和服务。一般而言，公共文化投资项目可以通过政府投资、非政府组织投资、多元化投资和联合投资等方式实现。尽管不同的投资主体提供公共文化产品和服务具有不同的效率，但是也需要考虑效率与公平兼顾的原则。公共文化服务是一种大众需要的基本公共品，政府部门是此类投资项目当然和基本的投资者。政府公共文化服务分为公共性文化产品和价值性产品，其中价值性文化产品也可以由政府以外私人部门提供[2](P1367-1398)。对于那些具有竞争性、价值性的部分公共文化产品和服务，鼓励和引导市场力量参与项目投资和建设是增加公共文化服务供给的一种重要方式。另外，独立于政府与市场之外的非盈利组织也是参与公共文化项目投资的重要力量，是当前我国公共文化服务供给的一个重要组成部分。从实践层面看，由于政府投资能力和效率等方面的不足和缺陷，我国目前的公共文化服务供给在地区之间、城乡之间、部门之间及产品之间仍然存在不同程度的结构失衡现象。为了实现“基本公共服务均等化”的目标。一方面要继续坚持政府的主导作用，加大政府投入力度，优化政府投入结构，提升政府投入效率；另一方面，也要在条件具备的地区积极探索推动各种社会力量参与公共文化项目投资的方法和途径。比如说，在公共文化服务相对滞后的地区或者对以有形的公共文化设施为主的建设项目以及那些提供纯公共文化服务的投资项目，应当主要依靠政府的财政投入。但是，对于那些提供准公共文化产品和服务的项目、以内容为主的无形文化活动项目则应当充分发挥社会力量的作用，同时辅之以政府的扶持政策。当前，公共文化项目投资方式日趋多元化，一个重要的投资模式就是采用投资项目PPP模式(即公私合作伙伴，Public-Private Partnerships)。这种投资模式要求公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共文化产品和服务，旨在实现一个公共政策结果而采用风险共担方式的合作关系[3](P475-484)。比如，对于那些具有准公共性的经营型公共文化项目，可以主要依赖于私人部门的资金，让私人部门参与甚至全权负责生产原本由政府部门提供的公共文化产品和服务，从而拓展公共文化投资项目的融资来源。大量的研究发现，政府购买公共文化服务是增加公共文化产品供给的有效方式。例如：王浦劬、萨拉蒙等(2010)认为政府向社会组织购买公共服务是改进公共服务供给机制的重要途径[4]。刘辉(2012)通过对“一元剧场”这一公共文化服务项目个案的分析发现，政府扶持文化企业的公共文化投资项目，可以更有效地提供公共文化产品，从而更好地履行公共文化服务职能[5]。

3.消费主体。社会公众是公共文化服务的消费主体，是公共文化投资项目的目的和归宿。公共文化投资项目必须很好地满足人民群众共同而又有差异性的文化需求，符合社会公众的精神文化需要。因为，文化消费是人民群众行使文化权利的一种重要形式，会随着人们年龄、性别、收入、职业、民族、教育水平和宗教信仰的不同而呈现不同程度的个性化需求。目前，公共文化服务体系的一个突出问题是，我们更多地关注了公共文化供给的公平性与效率性，在一定程度上忽视了公众文化消费的主体性和差异性。尽管这一状况是由我国目前所处的经济社会发展水平所决定的，但是人民群众日趋多样化和个性化的文化消费选择权必须得到足够的重视。这也进一步说明了公共文化投资项目的供给者和供给形式也应更加丰富和多样化。

(二)公共文化投资项目的基本特征

1.公共性。无论何种形式的公共文化投资项目的主要产出都具有是公共性、基本性和一般性的文化产品和服务，以满足人民群众基本的文化需要，从而保障公民的基本文化权利的实现。为了满足社会大众的精神生活需要，公共文化投资项目也就具有明显的正外部性、公益性和非排他性的特征，不以盈利为目标，一般对公众免费或象征性地收取较低的费用，以维持公共文化项目的生产和运行。因此，公共文化投资下面多依赖政府投入，从理论上属于全民所有、全民共享、全民使用，更多地要追求投资项目的社会效益。这样，许多诸如图书馆、博物馆等公共文化投资项目，虽然有着巨大的市场需求，但是由于投资方无利可图而只能由政府部分供给或者提供大量的补贴。

2.公平性。所谓公平性也就是平等性。文化权利是我国公民的一项基本权利，因此必须得到公平的对待。无论一个人的地位、职业、性别、民族、收入等有何不同，都应当和社会其他成员一样，公平地获得基本的文化资源、享受平等的文化权利。不应受到任何形式的歧视和不平等待遇。坚持公共文化服务的公平性，就应在基本文化服务方面消除一切形式的不均衡状态，如逐步在公共文化资源配置、文化项目投入等方面显著地消除城乡差异、地区差异等，从而达到基本公共文化服务“均等化”的目标。

3.差异性。所谓差异性也就是多样性。追求公共文化服务的公平性目标，并不意味着要忽视人民群众丰富而多样化的文化需求。人民群众的文化权利也必然包含了文化自主权和文化选择权。不同类型的公众由于自身的特征对于文化服务的种类、层次、特色当然具有个体差异和偏好。不同的民族、地区、职业和经济发展水平的公众，其文化消费也具有典型的异质性特征，无法也不可能通过一种相同的文化产品或服务来满足。随着社会我国经济的快速发展和人民群众精神生活水平的日益提高，