依绍华：流通体制改革战略思路与对策研究

一、引言

随着我国经济总量跃升为世界第二大经济体，内需逐渐成为经济发展的重要支撑，尤其是金融危机以来，国际、国内经济环境发生很大变化，扩大内需已经成为我国经济发展的长期目标。流通产业作为连接生产与消费的纽带，在扩大内需、促进产业结构调整和产业升级方面发挥着重要作用。党的十八大报告指出，“要牢牢把握扩大内需这一战略基点”。为此，应大力发展流通产业，通过流通体制改革，降低流通成本，提高流通效率，引导消费需求，实现内需拉动经济增长的目标。

回顾改革开放30多年来，大批学者对流通产业发展进行了探讨，并取得一些突破性进展，包括：刘国光（1999）提出“推进流通改革，加快流通业从末端行业向先导性行业转化”，打破了传统观念下对流通产业地位的认识；黄国雄（2003）进一步提出流通产业不仅是先导产业，更是基础产业，首次明确了流通业的基础产业地位；吴敬琏（2000）指出流通业存在总体规模小、企业效率低、竞争力不足等问题；文启湘等（2000）从组建大型流通企业集团、加快流通现代化、加强市场宏观体系建设等方面，提出流通产业的发展方向；宋则等（2002）认为，流通业天然具有调整结构所无可替代的重要功能，中国结构调整效果不够理想，同流通业受到轻视、忽视和发展滞后有极大关系，因此应通过流通现代化，提升流通竞争力。

本文结合“十二五”以来将扩大内需作为经济长期发展战略的背景，从产业定位、管理体制、统一市场、提高产业竞争力等方面，提出流通体制改革的目标，解析存在的问题及原因，并给出对策措施。

二、流通体制改革目标和使命

流通产业涵盖面很广，除了狭义概念下的商贸、物流、批发、餐饮，还包括第一、二产业及涉外经济中商品流通等诸多领域，因此，一方面流通产业与市场紧密相连，属于竞争性行业，需要由市场自发进行资源配置和调节；另一方面又肩负着满足人民群众基本生活需要的重任，在一定程度上具有准公共物品属性，需要政府统一规划和政策扶持。近年来，我国对流通产业非常重视，出台了一系列政策措施推动流通业发展，但仍然面临很多问题。在这种情况下，如何发挥政府的作用，通过流通体制改革，转变政府职能，在提供流通产业基础条件和运行环境方面创造良好条件，消除体制和政策障碍，提高流通效率和效益，显得尤为重要。

笔者认为，流通体制改革目标需要从两个层次体现：一是有效推进流通产业持续健康发展，二是推动国民经济整体效益和素质的提升，并以建立成熟的市场体系为核心，提供公平有序的竞争环境。具体包含以下四个方面：

（一）建立“无缝衔接”的管理体系

长期以来，我国行政管理实行条块分割，流通产业涉及领域多，行政管理权十分分散，商务部、发改委、农业部、工商总局、卫生部、交通部等10多个部委都有管辖权，且每个部门基本各管一段，其中既有交叉重叠、也有许多监管盲点，使监管措施难以真正落到实处，经常出现政出多门、互相扯皮的现象。因此，应建立综合性行政管理体系，实行联动机制，即以商务部为主导，由发改委、财政部、税务总局、卫生部、工商总局等部门组成流通产业监督与促进委员会，对流通产业进行综合管理，统一行动，实现“无缝衔接”的管理体系。在管理中，主要从三个方面入手：一是出台综合性产业发展政策，对流通产业发展进行引导和规制；二是严格执法，通过法律手段维护市场环境和流通秩序；三是为企业提供信息，助力企业健康发展。

（二）建立良好的宏观政策环境

发达国家流通产业的发展模式大致分为两类：一是市场主导型发展模式，以美国为主；二是政府主导型发展模式，以日本、韩国等亚洲国家为主。美国的政策重心是保障市场公平竞争，确保不同规模企业机会均等。日本以规制企业行为为主，涉及各个方面：产业结构和产业组织、进入规制、区域分布、人才、信息化政策等，并根据产业发展的不同阶段调整相应内容。

我国流通产业政策总体上缺乏整体性和连贯性，许多政措施缺乏实施细则，影响了实际效果。例如，我国流通领域缺乏全国性的商业网点布局规划、全国性的物流园区发展规划，导致这些设施在一些地方过度集中，而在另一些地方供给不足。因此，应尽快完善流通业宏观政策体系，针对不同产业，制定全国性发展规划，对产业布局、规模、发展方式等进行细化，并制定导向性政策鼓励相关产业发展，同时为了防止资源配置效率低下或过度竞争，制定流通产业规制政策，建立完善的进入和退出机制。

（三）打造健全完善的法律环境

法律是规范市场行为的最高准则，一个国家流通法律是否健全直接关系到能否构建一个公平竞争的市场环境。在发达国家中，无论是完全市场化的美国模式，还是以政府管理为主的日本模式，流通产业法律法规都比较健全。例如：美国以反垄断法为主，建立了完备的规范市场行为的法律体系；日本则以《大店法》、《商调法》为主，出台了一系列规制法律、劝告令以及取缔令等，通过法律规范企业行为和市场秩序，保障流通产业的健康发展。

目前我国已出台了《反垄断法》，但是还应制定相应的配套法规，消除各种体制性和政策性障碍，打破地区间行政性或行业性垄断，同时防止大型跨国零售企业进入我国市场后形成市场垄断。与此同时，还应出台规范合同行为的法律、维护商业信用的法律、禁止不正当竞争行为的法律，以及规范新型交易方式和交易行为的法律，等等。

（四）建立统一高效的市场体系

市场是流通领域的核心部分，尽管我国已初步建立了市场经济体系，但是仍然存在地区市场、内外市场分割，以及市场秩序混乱、不正当竞争等问题。笔者认为，现阶段，建立市场体系应包括三方面内容：

1.建立全国统一市场、内外统一市场

由于受地方保护和部门利益保护的影响，流通企业跨区域、跨行业发展面临各种阻碍，应规范各地方政府和各部门的利益行为，划定严格的责任界限，将推动流通企业跨区域发展作为激励政策之一，建立和完善区域利益共享和协调机制，以促进区域市场融合为切入点，逐步建立全国统一市场。同时，积极为外销企业创造进入国内市场的条件，帮助企业建立内销渠道，为企业在国内市场销售提供各种便利服务，降低其适应国内市场运作环境的成本，推进大市场体系的形成。

2.规范市场秩序，反不正当竞争

目前，行业垄断在很多领域仍然事实存在，垄断企业在获取资源和市场竞争中具有绝对优势，同时国有企业在金融、税收等方面也享有天然优先权，比如银行贷款都倾向于发放给国有企业，中小企业则往往“无处可贷”，而且，国有流通企业还享有较为优越的政策优势和市场资源，严重影响了企业间的正常竞争。因此，应出台改革措施，打破现有利益格局，真正对所有企业一视同仁，对需要扶持的中小流通企业进行政策倾斜，使所有企业都有在市场上平等竞争和发展的机会。

3.营造良好的市场环境，反欺诈

“诚信缺失”是我国市场面临的主要问题，目前很多企业缺乏诚信，制假售假、以次充好等现象屡禁不绝，尤其一些著名企业屡屡曝出制售不合格产品，极大地打击了公众信心；还有一些企业利用各种方式欺瞒消费者，损害消费者合法权益。因此，应加大惩处力度，提高违法成本，并利用媒体监督和社会监督，对违法企业曝光并持续跟踪，通过社会舆论倒逼违法企业尤其是著名企业承担社会责任，强化诚信意识；同时还应注重保障消费安全，维护消费者权益，尤其注意保护老人、儿童和农村群体等的消费权益，加强消费者教育，提高消费安全意识。

三、流通产业存在的问题及原因

（一）流通产业地位与经济发展水平不匹配

在市场经济中，流通是实现商品、信息、服务等经济要素传输的重要载体。流通产业的发展水平和运营效率决定着整个经济的运行效率，可以说，也是市场经济成熟程度的反映。改革开放以来，我国流通产业迅速发展，目前流通业的增加值已占到国内生产总值（GDP）的10.6%，①是第三产业中的重要产业。但是，与其他国家相比，我国流通产业的发展质量和水平仍然相对落后，发达国家在20世纪90年代中期上述比重就达到15%以上（王德章等，2006）。显然，我国流通业的发展水平已经无法满足经济发展的需要。

党的十八大报告提出“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动”，突出强调了流通的作用，同时也对流通产业赋予了新的内涵，提出了更高要求。因此，要通过流通体制改革，形成社会化大流通，使其成为国民经济发展的助推器，这是产业发展的需要，更是整个国家经济发展的要求。

（二）政府“缺位”与“越位”并存

我国改革开放以政府主导为特征，构建了现代市场体系制度体系。但是，由于处于转型期，旧的体制已经打破，完善新的体制尚需时日，政府经常出现“越位”、“缺位”现象，这一点在流通领域表现得比较突出。从理论上讲，市场经济条件下政府在流通领域的职能发生变化，资源配置主体由政府转移到市场，政府应在市场竞争环境等方面提供制度保证，而不再是直接参与资源配置。

但在实践中，政府部门往往很难界定清楚自己的位置和角色，一方面相关部门出台多项法律法规和政策措施，对企业行为进行规制和管理，在很多不该管的地方管得较死，束缚了企业发展；另一方面，很多领域缺乏相关政策规制以及政府投入，该管的地方没人管，加重了企业负担。

（三）政策法律体系不健全

在建立市场经济的过程中，流通领域存在着比较严重的不公平竞争现象。为此，我国颁布了《反垄断法》，但是只规定了反垄断的一些基本原则和制度，缺乏其他配套法规；而且我国流通企业以中小企业为主，面对强大的大型跨国流通企业处于绝对弱势地位，地方政府为追求政绩，不顾本地实际，大量引进外资流通企业，并给予各类优惠条件，给本土流通企业造成挤压，致使流通企业生存困难，行业利润率不断下降。像美国、日本等国都有保护中小流通企业的相关法律：美国的《罗宾逊―波特曼法案》，禁止大型零售商对供应商采取大小有别的政策；日本颁布《大店法》、《中小企业指导法》、《中小零售企业振兴法》等，对大企业进入进行规制，同时对中小企业的发展进行扶持。

因此，我国应出台相应法律规制大型跨国流通企业行为，制定扶持中小流通企业政策，以避免过度竞争，保护中小企业生存发展，使不同规模、不同业态的流通企业良性发展。

（四）税费负担重导致流通费用高

我国税收制度一直实行流转税体系，也就是说，商品税收主要体现在流通环节。具体来看，一件商品在流通过程中，企业需要缴纳消费税、增值税、营业税、企业所得税、城市维护建设税、印花税、车船使用税、城镇土地使用税等多种税费；除了缴纳各项税收外，还要负担各项“被收费”，如教育费附加、地方教育费附加等，以及其他各行政部门的各类收费。这些税费在流通的每个环节都需要缴纳，多重叠加导致流通费用占到商品总成本的50%以上，使流通成本居高不下。

（五）流通环节多导致流通成本高

由于我国流通企业规模普遍偏小，自采能力比较弱，