焦兴铠：美国与国际童工问题之禁绝

(一) 序 言

自八○年代中期全球化过程加速后，如何保障全球劳动者之基本人权及一般福祉，已成为南（开发中国家）北（已开发国家）对抗之重要主题，尤其是世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）在一九九五年正式成立后，在日益频繁之国际经贸投资活动中，如何建构一套核心国际劳动基准一事，已是一必然发展之趋势，[1] 而国际童工问题之禁绝，即是其中重要之一环。[2] 由于此一问题之产生有其特殊之社经背景，而又以开发中国家之违反情形最为严重，在国际论坛中公然加以揭发质疑，更易引起国际形象受损之后果，因此，在处理上即不得不更为慎重，虽然目前有各类透过多边、双边及单方措施之作为出现，但皆因涉及敏感之国家主权争议，而在近期不得不转由透过非政府组织（Non- Gover-nmental Organizations: NGOs）之努力，来对多国籍公司（multinational corpora-tions: MNCs）施加压力，经由它们颁布各类公司行为准则（corporate codes of conduct），以自律或他律之方式来遵守有关童工问题之国际劳动基准，藉以达到铲除此类问题之目的，而不致于涉及敏感之主权争端。至于这些国际劳动基准之具体内容，则是以国际劳工组织（International Labor Organization: ILO）在过去八十多年来所通过之诸项相关公约为重点，其中尤以在一九七三年之第一三八号最低年龄公约，[3] 以及一九九九年之第一八二号最恶劣型态童工公约[4]，更被列为所谓「核心劳动基准」（core international labor standards）保障之最基本劳动人权，从而，对此二公约所揭橥理念之达成，实已成为具有普世之价值，而是世界各国所必须恪遵者。[5]

一般而言，在目前国际上禁绝童工问题之各项努力中，除联合国本身及其附属机构所扮演之角色极为重要外，美国挟其雄厚之政治经济力量，也在此类问题上着墨甚多。它除尝试以各类单方（unilateral）作为，诸如制定相关立法与颁布总统行政命令（Executive Order），以禁止输入其他国家童工所生产之货品、要求美国大型公司遵守前述之公司行为准则而不得在投资国雇用童工、允许各类非政府组织对多国籍公司在联邦法院提起于他国违法雇用童工之相关诉讼，以及透过公布各国人权概况之机会来揭露使用童工从事生产之事实外，也会利用在八○年代所制定之多项对外投资贸易法律，来对贸易伙伴或接受投资国施加压力，希望透过双边（bilateral）合作之途径，来迫使它们善待其本国劳工，包括童工问题之禁绝在内，其中尤以普遍优惠关税制度（Generalized System of Preferences: GSP）所发挥之功效最为显著。在近年来，美国政府也一改过去不支持国际上多边（multilateral）努力之立场，而积极参与国际劳工组织之各项禁绝国际童工之活动，尤其希望在世界贸易组织之架构下，能够将劳工此类所谓「社会条款」（social clause），纳入日益重要之国际经贸活动规范中，其中当然也包括国际童工问题之禁绝在内。

在我国，童工问题虽已因劳动基准法之实施及义务教育之延长，而逐渐得到改善，事实上，在这波全球禁绝国际童工问题之风潮中，我国之此一问题并未如规范集体劳资关系法制不足，而成为其他国际组织或国家之指控对象。[6] 然而，鉴于此一运动已成为检视一个国家是否尊重劳动基本人权之重要指标之一，而在我国现有劳动法制中，确亦有对童工问题规范不足之情形，[7] 况且近年来本土多国籍公司在低度开发国家中设厂生产，成为欧美或日本多国籍公司供应或第三方之情形益趋普遍，将来应如何透过前述公司行为准则之拟订，禁止它们在地主国雇用童工，也是值得推动者。[8] 从而，对于国际上（尤其是美国）目前在这方面所做之各项努力，自应密切加以观察，并设法找出得以参与尽力之处，藉以善尽国际社会一份子之责任。

本文之目的，是要对美国在过去几十年来，希望透过单方、双边及多边之措施来设法禁绝童工问题之各项努力情形，做一全面之回顾及检视，并设法评析其得失及未来努力之方向。除序言及结语外，全文共分六个部分：第一部分分析国际童工问题产生之各种社经因素及实际严重情形。第二部分探讨国际上在这方面所从事之各种努力，包括联合国本身及其附属机构等所实行之各项具体作为。第三部分至第五部分则是讨论美国如何挟其雄厚之政治经济实力，透过本国之立法、对经贸对手国施压及参与多边合作计划等手段，来设法铲除这类问题之情形，是整个演讲之重心。第六部分则是对美国这些努力之成果作一综合评述，除指出已发挥之功效及力有未逮之处外，并将提及未来之发展趋势。同时，也对我国所应采取之态度及改革，做一简要之说明。

(二) 国际童工问题之成因及严重情形

一般而言，童工问题在古代农牧时期即早已存在，但当时仅被视为是维持生计家内劳动（domestic work）之一部分，并没有任何争议存在，一直到工业革命工厂式大量生产兴起后，此类问题方始逐渐受到重视，而有各种规范这类劳动者劳动条件，尤其是在就业年龄限制之法规出现，但一般都视为是内国劳动法之一环，并非其他国家所得以置喙者。这种情形一直到第一次世界大战结束后，因国际劳工组织之成立，而开始颁布一系列有关童工年龄及工作条件之相关公约后，才逐渐形成一套初步之国际规范，[9] 但一般通念仍将此类问题视为是一个国家之主权问题，并未引起国际上广泛讨论。

自第二次世界大战后，如何透过多边谈判来进一步加速贸易市场自由化虽已蔚为风潮，但所侧重者仅是有形贸易壁垒之消除，对涉及劳工及环保等所谓「社会议题」（social agenda），一直都无法成为这类谈判之重点。虽然联合国在历次所通过之世界人权宣言（Universal Declaration of Human Rights）、经济、社会及文化权利国际盟约（International Covenant on Economic, Culture and Social Rights），以及儿童权利公约（Convention on the Rights of the Child）中，都曾明确宣示禁止童工，但皆因仅具宣示效用而未能发挥实际之影响力，[10] 而国际劳工组织在这段期间所颁布之相关公约，也因缺少执行功能而徒具形式。[11] 这种情形一直到世界贸易组织在九○年代中期逐渐成形后，才因国际劳工组织之努力推动而受到正视。[12]

根据联合国、世界银行、国际货币基金会及国际劳工组织所出版之相关研究显示，童工问题之形成，与一个国家之经济、社会及文化发展都有密切之关联，通常如果国家之开发程度不足，则国民必须从事劳力密集之农牧或初级加工业，而使用童工之比例即形提高，再加上生育率高及教育资源不足，也会迫使学龄前后之儿童提早进入劳动市场，同时，在文化习俗上视子女为私产，劳动所得应归家有之观念根深蒂固，更造成使用童工之风气盛行。[13] 自全球贸易自由化加速后，多国籍公司海外设厂生产及寻求第三方之情形益趋普遍，开发中或低度开发国家为取得国际竞争上优势，而刻意使用童工以降低生产成本之事例时有所闻，在这种所谓「向下追逐」（race to the bottom）概念之推波助澜下，国际童工问题更是益形恶化，而引起国际社会之高度重视。[14]

至于童工问题之普遍严重情形如何，因他（她）们从事者大多属非正式经济（informal economy）所衍生之活动，相关资料取得不易，并无法确切加以评估，[15] 但透过国际劳工组织所推动国际铲除童工计划（International Programme on the Elimination of Child Labour: IPEC）之努力搜集相关资料，截至二○○○年为止，估计约有二亿一千一百万名童工在全球工作，他（她）们之年龄为五岁至十四岁，而其中有一亿八千六百万人所从事之工作是属于必须禁绝者。此外，还有一亿四千一百万青少年劳工（年龄在十五岁至十七岁间），其中约有六千万人是从事必须加以禁绝之工作。[16] 至于该组织在二○○六年六月所出版《终结童工：目标将可达成》（The End of Child Labour: Within Reach）之全球报告中，又对此类数据重作修正，虽然在二○○四年儿童总人口数略有增多，但经济上活动活跃之儿童总人口数却减少百分之九点八，而能归类为童工之总人数，也由二○○○年之二亿四千五百五十万人，减少至二亿一千七百七十余万人，降低了百分之十一点三，至于从事危险工作者，则由一亿七千零五十万人，减至一亿二千六百三十万人，降低了百分之二十五点九，[17] 虽然这几年之努力成果非常可观，但绝对数量仍属令人担忧，因为从事危险工作之童工，仍约占全球儿童人口近百分之九，实有再努力之空间。

在童工问题所-造成之各种负面影响方面，相关之研究调查更是为数甚多，尤其是国际劳工组织在二○○二年六月所出版《一个没有童工之未来》（A Future without Child Labour）之全球报告中，有更为详尽之描述，其中最大之负面效果在于所谓「恶性循环」（vicious cycle）之问题，也就是这些童工在过早失去家庭支持及学校教育机会后，不但会衍生各类社会问题外，其技术层级也将无法获致提升，势必陷为边缘性劳动力，未来所从事者仅为不具技术性之工作，影响所及，对全国劳动资源之提升毫无帮助，而使得国家整体经济力更为沈沦。[18] 至于在前述之二○○六年六月出版之全球报告中，也详尽说明由于缺少出生注册系统（birth registration systems），让为数极多之低度开发国家之儿童根本没有接受教育或享受社会资源之权利，而饱受各类歧视之苦，其中尤以原住民、难民、流民及身心障碍儿童之情形更为严重，[19] 加上这几年来全球天灾人祸不断，使得更多儿童迫于经济压力，而不得不从事前述国际劳工组织一八二号公约所禁绝之最恶劣型态工作，[20] 至于人口买卖及跨国买春活动日益猖獗，也造成身体免疫缺乏病毒及艾滋病（HIV / AIDS）此类疾病对儿童之不利影响之后果，[21] 尤其以在非洲之情形更是令人忧心，它不但拥有全球最高之童工使用率，而且在二○○三年，估计因此类疾病所产生之孤儿，已为数高达四千三百万人，到二○一○年，估计更将会增至五千万人之多，这种负面影响对国际童工问题而言，更是无以伦比。[22]

(三) 国际上禁绝国际童工问题努力之情形

本文此一部分首先说明联合国与其附属之金融机构（financial institutions），如世界银行及国际货币基金会在这方面之努力情形；接着分析国际劳工组织所从事之各项作为；然后再讨论各区域经济体，如欧洲联盟（European Union: EU）、北美自由贸易协议（North American Free Trade Agreement: NAFTA）及经济合作暨发展组织（Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD）等所采取之具体措施；最后则是探讨世界贸易组织在禁绝国际童工问题上所扮演之角色。

(1) 联合国及附属金融机构之努力

事实上，联合国很早即投入禁绝国际童工问题之各项努力中。举例而言，在前述一九四八年所通过之世界人权宣言中，虽没有禁止童工之明文规定，