张淑敏 刘军：委托代理理论与中国国有企业改革模式构建

摘要：现代企业制度的核心是建立有效的委托代理关系。中国国有企业的委托代理关系复杂，要建立现代企业制度，必须以产权论为指导，调整国有经济布局，对国有企业进行分类改革，建立政府企业、特殊法人企业和国有股份公司各具特色的运营模式，然后以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度精髓，建立有效的激励机制。

关键词：委托代理理论；国有企业；分类改革；激励机制

收稿日期：2006－03－25

基金项目：辽宁省教育厅科学研究计划支助项目（05W053）

作者简介：张淑敏（1965-），女，辽宁大连人，高级经济师，博士研究生，研究方向为产业经济学。

国有企业改革是中国经济体制改革的重点和难点。20年来，中国国有企业改革主要经历了扩权让利、利改税、经营承包和股份制试点四个阶段。中国国有企业每一阶段的改革都取得了一定的成绩，但也付出了巨大代价。特别是经过现代企业制度改制后的国有企业，绝大多数并没有摆脱亏损的困境，企业产权不清，经营管理政企不分；企业设备老化、技术落后，经济效益低下；企业的债务和社会负担沉重。所有这些问题的存在，使得中国国有企业的改革举步维艰。

面对这种局面，需要我们冷静思考，重新审视中国国有企业改革的基本目标和总体思路。党的十四届三中全会提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，走"产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学"的市场化道路。现代企业制度的核心是建立有效的委托代理关系。因此，本文从分析中国国有企业的委托代理关系入手，找出国有企业委托代理关系存在的问题，提出中国国有企业的改革应该分两步走：第一步是以产权论为指导，从战略上调整国有经济的布局，推进国有企业分类改革；第二步是以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度的精髓，建立有效的委托代理关系。

一、委托代理理论与委托代理关系

委托代理理论是对企业契约理论的重大发展，研究的是现代企业制度中资本所有者和经营者之间的委托代理关系以及由此产生的代理成本和代理收益，而经营者激励约束和竞争机制的安排是委托代理理论研究的主体。

委托代理关系实际上就是一种契约关系。在这一契约关系中，人们将能够主动设计契约形式的当事人称为委托人，而将被动在接受或拒绝契约形式之间进行选择的人称为代理人。委托人授权代理人为其利益而从事某些活动，代理人则通过代理行为获取一定的报酬。在委托代理关系中，委托人和代理人的目标是实现各自的效用最大化。委托人要实现自己目标，同时也必须让代理人在代理过程中实现自己的目标。因此，委托代理关系，就是委托人设计出一个契约，授予代理人某些决策权，以报酬等形式满足代理人的效用最大化目标，并对代理人行为进行监督和约束，从而使委托人的效用目标达到最大化。为此，构成委托代理关系的基本条件有4个：

1.委托人和代理人具有理性行为能力。委托人和代理人都有通过签订契约取得分工效果的动机，都能权衡得失和权责利界限，这是形成委托代理关系的必要条件。

2.委托人和代理人的目标函数不一致。委托人和代理人都是独立的"理性人"，都追求自身利益的最大化。委托人追求资本增殖和资本收益最大化，最终表现为对利润最大化的目标追求；代理人追求个人效用最大化，包括货币收入、在职消费、权力地位、社会声誉等等。

3.委托人和代理人信息不对称。委托人授权给代理人经营企业，所以委托人不便也不能过细干预企业经营活动，不能直接观察代理人的具体经营行为，不能清楚地认识和了解代理人的条件禀赋，对代理人的监督很困难；代理人直接控制并经营企业，具有生产技能和业务经营方面的优势，掌握着大量的市场行情和经营管理方面的私人信息。

4.委托人和代理人责任风险不对称。委托人把企业的经营控制权授予代理人后，表面上看似乎"轻松"了，但一旦企业发生意外，委托人必须承担责任风险。代理人获得企业经营控制权后，名义上权利和义务是对等的，但一旦企业真出了问题，代理人损失的只是职位、收入和名声，这与委托人可能"倾家荡产"无法类比。

委托代理理论认为，当剩余索取权与合同控制权相分离后，可以产生代理收益，包括分工效果和规模效果。前者是指两个或两个以上拥有不同禀赋的经济主体通过分工而各自获得超额收益，后者是指经济主体随所参与的经济活动规模的增大而获得的边际效用的增加大于其边际规模的增大。但是，由于委托人和代理人的目标函数不一致以及信息、风险的不对称，可能导致道德风险和逆向选择问题。"道德风险"是指代理人利用自己的信息优势，采取减少要素投入或其它影响组织效率的机会主义方法，以委托人效用的损失为代价，追求自身效用最大化。"逆向选择"是指由于信息的不对称，委托人无法准确地衡量代理人的工作成果与其所付出的努力之间的联系，从而无法准确地了解代理人的素质和能力，造成条件低劣的潜在的代理人占据了经营者岗位，越是劣质的潜在代理人，越容易成为现实的代理人，最终导致劣质者驱逐优秀者。道德风险和逆向选择会大大损害委托人的利益，但这是为了获得代理收益所必须付出的费用，我们可以将无监督但存在道德风险和逆向选择情况下，使委托人利益最大化的决策与由代理人做出决策之价值差异称为"代理成本I".

为了降低代理成本I ，委托人就必须订立尽可能详细的合约并获取关于代理人的禀赋和努力程度的足够多的信息来监督代理人的行为，委托人的这些努力需要付出费用，即委托人的"监督成本"；潜在的代理人为了成为真正的代理人，必须保证不采取损害委托人利益的行为，以及如果采取了那种行为将给予赔偿，这些构成代理人的"担保成本"；尽管付出了监督成本和担保成本，但是代理人决策与委托人在假定具有代理人相同信息和才能情况下的自行决策的差异还是难以彻底消除，这个差异称之为"剩余损失".委托人为了降低代理成本I 而必须付出的监督成本、担保成本和剩余损失组成了代理成本II.[1]有效的委托代理关系就是代理成本小于代理收益。因此，委托人如何设置一种激励约束和竞争机制，使代理人在实现个人效用最大化的同时，实现委托人预期效用的最大化，使代理成本少于代理收益。

二、中国国有企业委托代理关系的现状及存在的问题

西方委托代理理论除了有上述4个基本条件外，还有5个基本的制度环境：一是委托人是资产所有者，拥有剩余索取权；二是委托人是风险中立者，不存在偷懒动机，具有监督代理人行为的积极性；三是委托代理关系是单极的，即从股东到经理；四是委托代理关系是建立在自愿性契约基础之上；五是剩余索取权可以转让，委托人通过行使退出权惩罚代理人违约行为的威胁是可信的。

（一）中国国有企业委托代理关系现状

中国国有企业的委托代理关系复杂，国有企业的初始所有者是全国人民，但是，全国人民不可能都去组织和运营国有企业，只能形成6个层次的委托代理关系：一是全国人民与全国人民代表大会之间的委托代理关系。在这一层次委托代理关系中，全国人民作为委托人，将国有企业委托给全国人民代表大会去代理。二是全国人民代表大会与国务院的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，全国人民代表大会作为委托人，将国委托代理理论与中国国有企业改革模式构建79有企业委托给国务院全权代理。三是国务院与各级政府之间的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，国务院作为委托人，将国有企业委托给各级政府去代理。四是各级政府与国有资产管理委员会之间的委托代理关系。这一层次的委托代理关系中，各级政府作为委托人，将国有企业委托给国有资产管理委员会去代理。五是国有资产管理委员会与国有资产运营机构之间的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，国有资产管理委员会作为委托人，将国有企业委托给国有资产运营机构去代理。六是国有资产运营机构与国有企业经营者之间的委托代理关系，在这一层次的委托代理关系中，国有资产运营机构作为委托人将国有企业委托给国有企业经营者去代理。

上述6个层次的委托代理关系中，全国人民代表大会、国务院、各级政府、国有资产管理委员会和国有资产运营机构可以统称为政府权力机构，这样，国有企业的委托代理关系可以简化为两个层次的委托代理关系：一是全国人民与政府权力机构之间的委托代理关系；二是政府权力机构与国有企业经营者之间的委托代理关系，从而形成从初始委托人到国家权力机构的自下而上的授权链，以及从国家权力机构到最终代理人的自上而下的授权链。[2]政府权力机构拥有国有企业的剩余索取权和剩余控制权。剩余索取权相对于合同收益权而言，指的是对企业收入在扣除所有固定的合同支付之后的余额的要求权。企业的剩余索取者因剩余是不确定的因而也是企业的风险承担者。剩余控制权是指在企业合约里没有也无法特别规定的活动的决策权。[3]

（二）中国国有企业委托代理关系存在的问题

分析中国国有企业委托代理现状，对照西方现代股份公司的委托代理关系，中国国有企业的委托代理关系至少存在以下几个方面的问题：

1.委托代理多层次问题

国有企业的初始所有者是全国人民，但是，全国人民不可能都去组织和运营国有企业，只能形成6个层次的委托代理关系：一是全国人民与全国人民代表大会之间的委托代理关系；二是全国人民代表大会与国务院的委托代理关系；三是国务院与各级政府之间的委托代理关系；四是各级政府与国有资产管理委员会之间的委托代理关系；五是国有资产管理委员会与国有资产运营机构之间的委托代理关系；六是国有资产运营机构与国有企业经营者之间的委托代理关系。其中，全国人民代表大会、国务院、各级政府、国有资产管理委员会和国有资产运营机构可以统称为政府权力机构。政府权力机构与政府官员之间也存在委托代理关系。国有企业委托代理层次如此之多，造成"道德风险"、"逆向选择"严重，"监督成本"、"担保成本"以及"剩余损失"增多，而且，多层次的委托代理拉大了信息传递过程，使信息传递速度缓慢，信息失真经常发生，从而加大了委托人和代理人信息不一致的矛盾。

2.初始委托人问题

中国国有企业的初始委托人是全国人民。从整体的角度，全国人民是一个政治的概念，虽然拥有国有企业的最终所有权，但是他们既不能选择代理人，又没有签订合约的权力，而且，在合约中初始委托人的义务和责任没有明确说明。在这种情况下，初始委托人要监督代理人的行为，必须支付很高的信息费用，但他们不是剩余的直接索取者，从而不能等比例和直接地从他们的监督活动中获益。因此，初始委托人缺乏监督代理人的动机和能力，他们没有动力也没有能力关心所有国有企业的经济绩效；从个体的角度，作为个体的工人，在具体的某一国有企业中，他们的目标是追求个人效用最大化，主要关心自己的各种工资、奖金、住房、医疗和子女受教育等问题。

3.其它各级委托人问题

从初始委托人到最终代理人之间的各级委托人，同时也是代理人。政府权力机构拥有国有企业的剩余索取权和剩余控制权，是国有企业的风险承担者。政府权力机构是政府的代言人，其目标函数是多重的，不仅考虑国有企业的保值增值，而且兼顾政治、军事和社会目标。政府官员是代替政府权力机构行使委托代理权的，而政府官员本身不是国有资产所有者，没有剩余索取权，他们没有承担风险的责任，却拥有支配国有企业财产的权力，即剩余控制权，因而导致具有"理性人"身份的政府官员充分利用他们手中的权力，争夺利益，追求个人效用最大化，偏离政府权力机构的目标。另外，各级委托人中的政府官员只是拿薪水，国有企业上缴的利润与他们关系不大，这会导致政府官员对企业监督的动力不足。

4.最终代理人问题

最终代理人是国有企业经营者，他们拥有国有企业的合同控制权，但没有剩余收入，其个人收入与企业利益相关度很小，因此他们会滥用合同控制权，通过各种办法中饱私囊，造成他们个人效用最大化的行为选择偏离企业利益最大化的目标。经营者的个人效用是货币收入和非货币收入的一个函数。货币收入主要指工资、奖金、股票期权等可以转化为货币的金融资产，主要由董事会根据其经营绩效来决定，因而限制了经营者利用有利条件谋取高额货币收入的可能性。这样，经营者谋取个人效用最大化的目标便转向非货币收入，如追求奢侈的工作条件、浪费甚至挥霍企业的财产以及追求能满足个人虚荣心膨胀的其他行为等等，这必然会牺牲企业的利益。

5.委托代理非自愿性问题

中国国有企业委托代理行政化问题严重，