文津圆桌：不动产登记制度推出的意义与未来

《不动产登记暂行条例》的颁布意义重大，引发社会各届的热议。该条例不仅有助于对包括土地、房屋等在内的不动产物权的保护，惠及亿万民众的切身利益，更有利于国家治理能力的提升。我国的不动产登记制度吸收国际先进经验，坚持整合职责、物权稳定、方便群众、严格管理的原则，采取登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”登记模式。不动产暂行条例推出后，具体实施细则正紧锣密鼓制定和准备实施。为了引导社会更好地理解《不动产登记暂行条例》，2014年12月29日下午，由中国政府网和中国人民大学重阳金融研究院联合主办的“不动产登记制度推出的意义与未来”文津圆桌研讨会在中国人民大学重阳金融研究院举行。

条例出台背景

王广华(国土资源部地籍管理司（不动产登记局）司长（局长）)：2014年12月22日，国务院令第656号《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）正式公布，并将于2015年3月1日起开始实施。制定出台《条例》是推进依法治国和依法行政、落实国务院机构改革和职能转变方案有关工作任务的必然要求，是我国物权制度建设的具有里程碑意义的重大事件。

《条例》出台的有关背景：2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》提出，整合房屋、林地、草原、土地登记的职责，由一个部门承担，并建立不动产统一登记制度；随后，国办印发任务分工通知，明确工作安排；2013年11月20日，国务院第31次常务会议确定由国土资源部承担指导监督全国不动产统一登记职责，基本实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”；12月6日，中央编办印发了《关于整合不动产登记职责整合的通知》(中央编办发[2014]134号)文件，完成职责整合。2014年7月16日，国土资源部向国务院正式提交了《条例》草案送审稿；7月30日，国务院第58次常务会议审议了《条例》，决定向社会公开征求意见；8月15日，《条例》向社会公开征求意见；11月24日，国务院李克强总理签署第656号国务院令，颁布《条例》。

工作进展：按照党中央、国务院的统一部署和安排，自国务院第31次常务会议决定由国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记职责以来，围绕实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，国土资源部会同有关部门，认真履职，积极稳妥推进不动产统一登记工作。

统一登记机构。国家层面职责和机构整合基本完成。成立了不动产登记工作的部级联席会议；在地籍管理司加挂不动产登记局的牌子；在国土资源部成立了不动产登记领导小组，加强统筹协调；把国土资源部法律中心调整改为不动产登记中心，成立了支撑的事业单位。地方职责和机构整合全面启动。已有天津、河北等24个省份完成了省级不动产登记职责整合，一部分市县已经完成了职责整合。

统一登记簿册。收集了德国、澳大利亚、法国等10个国家和我国台湾地区，以及国内土地、房屋、草原、海域等8种不同类型不动产登记的簿册证书式样，在借鉴国内10多个房地合一城市的簿册证书内容基础上，研究设计并初步形成了统一的簿册证书式样，通过部分地方试填完善，并征求了有关成员单位、水利部和省区市国土资源主管部门意见，目前正在按程序推进。我们希望能够在2015年1月底之前正式发布簿册证式样。因为这些簿册证要在3月1号全国使用，地方还有一个制作的过程，需要时间。

统一登记依据。在《条例》的制定起草过程中，我们收集整理了欧洲、亚洲、美洲和大洋洲12个国家和地区50多万字的不动产登记法律法规资料，深入开展相关法律的比较研究，形成了丰富的理论研究成果和立法基础。《条例》规定，国土资源部要牵头制定《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）。目前，《实施细则》已经在征求国务院36个部门和全国31个省区市国土资源主管部门意见。同时，不动产权籍调查的有关政策意见也在抓紧起草，力争3月1日《条例》实施前出台。

统一信息平台。国土资源部第26次部长办公会专题研究并审议了《“国土资源与不动产登记信息平台”建设总体框架》，根据会议精神，我们在已有工作安排基础上，加快了信息平台建设步伐，通过“反弹琵琶”，以信息化建设来推动不动产登记的“四统一”。计划2015年下半年上线试运行；2016年完善平台并扩展扩容；2017年全面运行。目前，已经形成了平台建设的顶层设计，即将组织平台的开发建设。同时，还要制定不动产登记信息数据库标准和数据整合技术规程两个规范，确保地方信息化建设统一规范、预留接口，为接入平台做好准备。

到3月1号《条例》正式实施，我们还有大量的工作要做，难度不小。经过这一年的工作，令我们感到最意外的是，到了基层发现，省市县在整合不动产登记这件事情上，大家的认识达成空前一致，都认为这个事情早就应该做。专家的意见、部门的意见，应该说空前的一致。

王宛生（国务院法制办农林城建资源环保法制司副司长）：我再结合法制办审查这一条例的整个过程和在审查过程中的考虑以及条例的主要内容简单梳理一下。

一、关于条例的审查过程。国土资源部在7月16日（2014年）把这个条例送审稿上报国务院。我们收到送审稿以后，特事特办，严格按照《立法法》和《行政法规制定条例》的程序，先后两次征求国务院有关部门的意见，同时召开有关部门的座谈会，听取意见，也召开不动产登记部际联席会，经过反复的研究、定思路，最后形成了条例草案，并于7月30号国务院常务会讨论通过。整个过程虽然是短短的半个月，但对征求意见、座谈、协调修改，我们都严格按照规定来做。国务院通过以后，8月15日开始在法制网上公开征求社会各界意见，按照现在立法法规定，公开征求意见的时间不少于一个月。在这期间，我们同时也征求了全国各个部委、地方、大中小城市，包括院校，总共121个单位的意见，之后我们进行了意见汇总、调研，召开了专家论证会，还请地方政府在北京进行座谈，在这个基础上，我们又跟有关部门充分协调，形成条例草案。最后，11月24日李克强总理签署了该条例。在整个征求意见的过程中，社会公众、部门、地方政府都对统一登记表示赞同，普遍支持这个条例草案，希望能够尽快出台，同时也提出了许多很好的条文修改意见和建议，最后我们会同国土资源部对这些意见和建议反复研究之后，能够采纳的均在条例中予以体现。

二、制定条例的指导思想和原则是什么。总体上看我们由分散到统一，它有一个统一思想的过程，立法过程本身就是统一思想、凝聚共识的过程，这个过程的总体考虑还是以《物权法》为依据，落实国务院机构改革和职能转变方案的要求，目标是实现不动产登记的真正统一。

在审查修改过程中，我们一直坚持这么几个原则：

一是统一规范，必须立法明确由一个机构负责统一登记。同时，对于簿册管理、登记程序，包括信息平台和信息共享，部门之间的协作配合都要统一起来。二是严格管理，条例的重点是规范政府的行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力。三是物权稳定，强调原来已经发放的权利证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响。四是简明扼要，主要围绕实现不动产登记机构、登记簿册、登记程序和信息平台“四个统一”作出原则规定，对一些技术性操作性规定，在今的后配套实施细则和技术规程中予以细化。

三、条例的主要内容和安排，主要是根据“四个统一”的原则做了以下制度安排：

一是统一登记机构，整合登记职能。为将分散的职能整合到一个部门，条例主要规定：由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，县级以上地方政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督；不动产登记原则上由不动产所在地的县级登记机构办理，直辖市和设区的市的市政府可以确定本级登记机构统一办理各区的不动产登记；跨县的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理、协商办理，或者由共同的上级主管部门指定办理。

二是统一登记簿，规范登记簿的内容和形式。比如资源状况、权利状况、权利的限制都要记载；要求登记形式以电子帐薄为主，考虑到东西部差距大，一些地方不具备使用电子簿册条件的可以使用纸质；同时细化保管责任，要求登记机构建立安全责任制度，永久保存登记簿；电子簿册要异地备份，任何人不得毁损；登记簿毁损、灭失的，要依据原有登记资料予以重建。

三是统一登记程序，方便群众。方便群众申请登记，保护权利人权益是条例的立法目的。为此，条例规定：1、稳定申请人的预期，对申请人、申请材料、初审受理、查验要求、实地查看、办理期限等作出明确规定，尽量减少不确定性；2、尊重申请人意见。规定登记机构将申请登记事项记载于登记簿前，可以撤回登记申请；3、简化登记程序，强调当场审查原则，对不符合条件受理的，以及不属于本机构登记的，登记机构要一次性书面告知需要补正的内容或者申请途径，否则视为受理；一旦受理30工作日内必须办结登记手续；4、减轻申请负担，规定登记机构能够通过互联互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。总之要让群众办事更方便。

四是统一信息平台，加强横向、纵向信息共享。一个是由国土资源部牵头会同有关部门建立统一的信息管理基础平台，登记信息要纳入这个统一平台，确保国家、省、市、县四级登记信息实时共享；再一个就是加强部门的横向信息共享，要求登记信息与住建、农业、林业、海洋等主要部门之间审批信息、交易信息等实时共享，比如你那边交易了，合同签订了，这边也可以查到，便于群众登记的时候不用重复提交。同时强调与公安、民政、财政、工商、税务、金融、审计、统计等部门的信息互通共享。

此外，在统一的基础上面，为督促登记机构依法履行职责，条例针对登记机构登记错误、虚假登记、毁损伪造登记簿、泄漏登记材料等不当行为，规定了民事、行政和刑事责任。当事人提供虚假材料申请登记，伪造变造、买卖、使用不动产权属证书、证明，违法泄漏、非法利用查询的登记资料、信息等行为，也规定了明确的法律责任。

现实迫切需要解决的问题

郧文聚(国土资源部土地整治中心副主任、研究员)：第一，不动产统一登记是中国历史上的老大难问题。只有明朝的鱼鳞册搞得比较成功。清朝处理土地方面的纠纷，也是靠在基层存在的鱼鳞册来解决。不动产统一登记，按照西方来看，是权利链条能够连起来才行，权利链条不清楚、权利边界不清楚、权利内涵不清楚，想让不动产流动起来实现资源的有效配置几乎是不可能的。目前来讲，已经到了政府必须下决心解决中国历史老大难问题的时候了。

第二，现实迫切需要解决这个问题。在农村，承包地、宅基地、集体经营性建设用地的调整还没有实现市场机制，市场决定资源配置怎么落实呢？现在讲承包经营权、放活经营权，但是经营权就没有说清楚怎么放活呢？

第三，不动产登记以后能解决什么问题？有好多人提到房价、反腐、征税等，但是没有讲到点子上。现在我们一项最基本的建设是依法治国，没有不动产登记工作依法治国就走不动，我觉得这样认识不动产登记工作的意义更准确一点。不管是城市的地还是农村的地都需要更加精细、严格地管理才能进一步支撑我们回家的发展，而且我们得有更加设置精密的规则才能支撑市场决定资源配置。

第四，土地学科的发展就是权利和地籍的问题。我认为权跟籍就是一回事，把权说清楚了，