贾康 梁季：中国市场化、城镇化历史进程中的 “土地财政”与土地制度变革

“土地财政”是近年来对于中国地方政府高度依赖土地生财机制的形象称谓，并一般被赋予贬义。本文力求基于实证数据理性、中肯地评价“土地财政”表现，进而深入分析评价其是非功过，肯定土地出让收入的攀升总体上是土地要素稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映；而具有学理支撑和客观现实需要的我国城市土地国有制，为土地财政提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件，引发的扭曲问题亦不可忽视；向前看，我们认为在澄清房地产税的法理依据的同时，应把构建税、租、费、债归位后的可持续地方“土地财政”作为长治久安的出路，制度供给的大方向是合理完善“养地升值”和“土地生财用财”机制，涨价分成中主要归公，实现土地增值收益全民共享。从长远看，我国“集体所有”的土地，根本出路是借鉴深圳经验转为国有，但只能徐图进展。
“土地是财富之父”（语出威廉・配弟），是人类生存、生活的前提条件和最基本的生产要素之一。中国经济社会转轨中的一系列重大基本问题都与土地及其相关制度安排息息相关。本文以近年各方热议的“土地财政”问题为关键词，试求形成有条理、有深度的较全面认识，并联系其与土地制度变革的关系作思路性把握。

中国“土地财政”之表现
“土地财政”是近年来对中国地方政府总收入于土地生财机制愈发依赖的一种形象称谓。归纳起来，主要包括两大方面：一是地方政府通过批租、征税、收费的形式从土地资源中获取各类税费收入；二是以土地作为抵押物从而获取的债务收入。
自2004年8月我国土地交易市场化改革以来，10年的“土地财政”进展中表现出以下几个主要特点：
1.土地出让收入持续大幅增长。2003年，我国国有土地使用权出让收入为5421亿元，至2014年，该收入规模已达到42940.3亿元，年均增长率达到20.7%，各年度全国国有土地出让收入情况如表1所示。
可以看出，11年来，我国国有土地使用权出让收入绝对规模增长迅速，尤以2008-2010和2013年表现明显。土地出让收入年度间很不稳定，既有负增长，也有超100%增长。与地方财政预算支配收入的关系来看，最高年份可达到地方财政收入的72%，最低年份也达到地方财政收入的31%。
2.土地批租收入中的征地拆迁成本支出显著攀升，而城建支出占比逐步降低。2008年，国有土地使用权出让收入（即通常所称的土地批租收入）中用于征地拆迁补偿的成本支出和城市建设支出分别为3778.15亿元和3035.32亿元，占当年国有土地出让收入的比重为36.4%和29.3%，2014年国有土地使用权出让收入中用于征地产前补偿的成本支出和城市建设支出分别为33952.37亿元和7258.6亿元，占当年国有土地出让收入的比重分别为79.1%和16.9%，前一比重在2012年还摸高到78.3%。各年度情况如表2所示。
3.工业和商业类土地使用权出让收入差异巨大。在各地竞相发展经济、尤其是发展工业的理念下，各地纷纷压低工业用地价格，以吸引企业和资本落户本地。关于工业、商业以及居住用地的使用情况如表3所示。
从表3中可以看出，我国工矿仓储用地占全国土地供应总量的比重从2003年的51.4%下降至2012年的29.5%，工业土地供应占比在减少。同时，工业土地价格涨幅也低于其他类型用地。“2000年到2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.4%和14.42%，而工业地价水平年均涨幅仅为3.35%”（许超诣、刘云中，2014）。工业用地规模占比的减少叠加工业用地价格的低涨幅，共同导致工业与商业居住用地土地使用权转让收入间的差异巨大，从而形成了我国国有土地使用权出让收入主要来自于商业和居住用地的格局，因此准确地说，中国的“土地财政”近似于“商住房地产财政”。
4.土地抵押融资规模巨大。“土地财政”的另一种表现形式为政府以土地为抵押物通过各类投融资平台进行贷款融资，其规模也不容小觑。“截至2012年年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。但到了2013年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元，同比增长30%以上。2014年上半年的土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元，按年同比增长27%。每年都以30%以上的速度增长，远远超过了同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。”（赵燕菁，2014）
5．“土地财政”收入在区域间极不均衡。“土地财政”收入的主要表现形式为土地出让金，而土地出让金在地区间的分布极不均衡。如2009年东部地区土地出让金规模为1.19万亿元，占全国的比重为69.2%，而中西部地区土地出让金规模和占比分别为0.27亿元（15.6%）和0.26亿元（15.2%），东部地区土地出让金规模是中西部地区之和的两倍之多。尽管自2009年以来，东部地区出让金规模呈下降趋势，但至2012年，东部地区出让金规模（1.46亿元）仍然高于中西部地区之和（1.34亿元），占全国的比重仍然过半（52.2%），2009－2012年东中西部地区土地出让金规模及占比情况如下（表4、图1和图2。）

“土地财政”的是非功过
“土地财政”为近年来最热门的话题之一，意见多元，褒贬不一，但贬方占主流、居上风。这里，我们试图从“土地财政”产生的学理基础、制度支撑与合理性、“土地财政”失衡的深层次原因等对其进行全面、深入、客观理性的分析，以与各界关心“土地财政”的同仁交流，并为积极探讨完善“土地财政”体制机制提供认识基础。
（一）土地出让收入规模的攀升，总体上是土地要素的稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映
以“社会主义市场经济”为改革目标模式的实质，是资源配置机制要实现从政府计划向市场发挥决定性作用的转换，即以市场供需决定价格、以价格引导市场主体行为，从而达到资源配置的优化。
我国一般性商品价格在经过“双轨制”、到1988年“价格闯关”遇挫，最终于1990－1991年间悄然实现了价格决定的市场化，但当时不动产、资源能源产品价格形成机制改革却远未到位。计划经济时期通过行政划拨无偿使用土地，改革开放初期实行部分有偿划拨使用土地，1987年7月深圳市首次采用公开竞投和招标的方式出让土地使用权，开启了土地生产要素市场化机制改革的先河。之后针对土地资源配置“双轨制”（行政划拨和有偿出让并存）、协议出让占比高以及政府对城市土地市场调控能力弱（存量土地不在政府控制范围内）等问题，1996年上海市成立我国第一家土地储备机构，标志我国土地收购―储备―开发―出让机制初步形成。2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”。2002年7月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权”，并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，确立了市场配置土地资源的基本制度。2003年国土资源部又颁布《协议出让国有土地所有权的规定》，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置的步伐。2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年3月《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求“今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地等基础设施要积极探索实行有偿使用，进一步提高土地出让的市场化程度”。从上述制度梳理中可以看出，目前我国土地这一生产要素在制度规定上基本实现了各类土地均采用招拍挂、各类市场主体均可公平参与竞拍、政府有偿出让土地使用权的制度体系，土地资源的市场化配置机制已基本形成。
在上述制度安排下，土地的价格形成主要由供需关系来决定，当然不排除各地方政府在土地供应方面操作上的客观制约因素不同和主观偏好不同，从而影响供给的宽严快慢，但无论怎样，土地价格必然是基于土地需求因素，在对既定供给方案的竞价中生成，反映了土地的稀缺程度。“土地是财富之父”，这意味着任何财富的增加均离不开土地。实际上，任何一项经济活动都离不开土地、资本和劳动力这三类最基本的生产要素，在一定技术条件下，实现三者的协调配比投入，经济活动才可能得以开展，财富才可能增加。因此，谈及某一类生产要素是否稀缺是相对于其他两种生产要素而言的，典型如改革开放初期，我国由于积累不足，资本要素相对于劳动力和土地而言较为稀缺，相应资本要素价格较高，30多年经济的高速发展和快速积累，加之“计划生育”政策带来的生育率下降，劳动力生产要素的相对稀缺程度逐渐显现，因而近年劳动力价格在不断提升，“用工荒”的现象已常有发生。回到土地这一生产要素上来，改革开放之初受资本规模和技术条件限制，对土地和劳动力的配比要求不高，相比较而言土地的供需矛盾并不突出，随着土地资源配置的市场化改革到位，初始时土地价格不高，这既有价格管制的惯性因素，更是因需求不甚强烈所致。之后伴随着一系列制度安排到位（如土地价格的市场化改革全面铺开、住房商品化改革推进），叠加技术创新能力增强和资本积累规模扩大，对土地的需求无论从绝对规模和相对配比上都大为增加，随城镇建成区不断扩大的需求压力，土地价格节节攀升也便是在所难免。土地出让收入是土地供应量与单位土地价格的乘积，二者均在增加，土地出让收入的连续大幅增长便是其无可厚非的结果。所以，土地出让收入的连年增长恰恰是我国土地市场化定价机制制度安排的不断到位、对土地需求的扩大和土地要素在绝对与相对双重意义上的供需矛盾更加突出的客观必然反映。正如日本土地经济学家野口悠记雄在其《土地经济学》中所表达的：“从资源配置的观点来看，不能把高地价和地价上升本身简单地当做是问题。因为，如果地价正确地反映了土地服务的供给和需求，那么，可以认为，高地价和地价高涨是实现稀缺土地资源的最佳配置所不可缺少的过程。”特别是在“人多地少”矛盾十分突出的我国，土地价格高企客观上有促进土地在中心区集约利用的内在逻辑。
不可否认的是，一定时期内土地供给量总是给定的，因而土地供应具有天然的排他、独占性质（张三占了李四就无法占），即自然垄断性。我国由政府垄断土地一级开发市场，政府行为偏好会对地价产生影响，但这种影响是有限度的，在快速城镇化进程后，“地皮”的需求对地价的影响是决定性的。中国近10年土地拍卖情况便可验证这一点：在房地产市场火爆时期，天价地块的“地王”频现；近两年房地产市场走弱，土地流拍的消息频传。“根据最新数据显示，5月份（2014年，笔者按），全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19%，同比减少45%；土地出让金总额1375亿元，环比下降30%，同比下降38%。土地成交量和出让金锐减”。在市场分化调整了一段时间之后，高端区域以地处“一线”的北京为代表，天价“地王”于2015年之初再现（86.25亿元的丰台白盆窑村地块）。
（二）城市土地国有制的制度安排为“土地财政”提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件