刘尚希：财政与国家治理：基于三个维度的认识

十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是一个站在历史和理论的高度提出的论断，对当前财税体制改革具有十分重要的长期指导意义。但问题是，我们应该怎样去认识和理解？又如何与我们的财政实际工作结合起来？这是当前财政领域面临的一个关键问题。只有在认识上、理论上搞清楚了，才有可能使之转化成我们行动的指南，不至于形成“两张皮”，变成标签和空洞说词。正是本着这样一种想法，从国家治理的内涵入手，笔者尝试着从国家治理的三个结构性维度阐释财政为什么是国家治理的基础和重要支柱，希望能形成一个逻辑上自洽的认识框架。

一、从企业（公司）治理到国家治理

企业利益主体多元化孕育了企业（公司）治理

要正确理解国家治理的内涵，首先要清楚“治理”这一概念的由来。它来自于企业（公司）治理，是微观概念在宏观上的应用，是把私人领域或者市场领域的概念借用到公共领域。当企业所有者只有一个的时候，例如在家族式企业为主的时期，利益主体限于老板与员工之间，被关注的更多是企业管理。在怎么来有效管理企业方面，从过去的泰勒式管理到现代的人性化管理，形成了你方唱罢我登场的多种企业管理理论。随着企业的股份化，企业向法人股份制公司演变。股份制意味着所有者与经营者分离，委托代理关系产生，企业的组织架构就要相应改变，以包容多元主体和多元利益关系。虽然股份制在19世纪就已经产生，但直到20世纪八九十年代，治理的理念才凸显出来，公司治理结构的研究成为热门话题，这显然与多元主体与多元利益关系的变迁是紧密联系在一起的。股东、董事会、经理人、员工之间的责、权、利关系，以及信息、契约不完备条件下的委托代理，成为公司治理的核心问题。

从企业发展的过程来看，治理的概念很显然是因为多个主体出现了，而不同的利益相关者之间要形成一种共建、共担、共享的利益共同体，这就需要创新企业组织形式。企业制度转向以公司制为代表的法人治理形式，也就渐渐形成了多元、包容、平等、互动、开放的法人治理结构。

社会利益主体的多元化催生了国家治理

从过去主要谈企业管理，到现在同时又讲治理，这个变化对我们认识国家治理是有启发的。可以说，现在提出“国家治理”这个概念，是对国家的一种新认识、新理解。统治和被统治、管理和被管理，是传统国家理论的基本认识框架。在这种认识框架中，其中的主体相对来说是单一的，公共利益与个体（集团）利益关系也相对简单。

而随着国家发展到今天，尤其是随着市场经济的发展，不同社会阶层、利益群体逐渐形成，经济社会主体日渐多元化，并变成为关系紧密的利益相关者，仅仅依靠传统的统治、管理方式已经不相适应，需要一种新的国家结构来包容越来越复杂的利益关系，协调越来越多的各种利益冲突，尤其是公共利益与个人利益之间的协调就变得至关重要。否则，国家发展和社会文明进步可能停滞，甚至倒退。为防范化解这种公共风险，一种新的国家结构就应运而生，表现为国家治理结构或国家治理体系。

国家治理是基于社会共同体理念下的多元主体共同治理

多元利益主体的形成实际上是历史进化的过程。利益主体过去主要表现为两个阶级，即统治阶级和被统治阶级，利益关系也主要是两者之间的利益关系。现在再用阶级分析的这种思维来看社会和国家已经不合时宜，应当承认一个社会共同体中存在各种不同的利益。这在现实生活中就表现为多元的利益主体，比如有国家、企业、居民，有城市、乡村，有不同的区域，还有中央、地方，诸如此类。但无论有多少利益主体，基于社会共同体的公共利益始终存在。多元利益主体之间会产生复杂的利益博弈，要使这种多元的利益博弈不至于危害社会共同体的公共利益，就必须有一种能包容多元利益的治理结构，规范各自的责、权、利和行为。

在参与治理的众多主体中，国家是一个核心的主体，在某种意义上就像一个股份公司，国家是一个大股东。在不同的历史时期，参与主体是不一样的，构成不同的国家治理结构。就现在来看，国家依然是一个大股东，发挥主导性作用。国家结构的这种变化，从更深层次的动因来分析，是公共风险导致的。利益主体越是多元，社会就变得越是复杂，内生的不确定性和公共风险就会越大，就越有可能危害整体的发展。利益主体之间是相互竞争博弈的，这就需要找到一种有效的解决方式不至于让这个社会共同体在竞争博弈中崩溃。这种解决方式只能是用一种包容性的国家结构去替换传统的排斥性的国家结构，共同治理的理念由此形成。

这种治理理念的形成，以及新型国家结构的产生，其背后的东西是社会共同体内部产生的公共风险。追求善治，也就是追求公共风险的最小化，保证国家发展和文明进步的可持续，这是最大的公共利益。今天强调治理，其实是强调我们处于一个社会共同体之中，在同一艘船上，比任何时候都需要同舟共济，使多元利益主体之间的竞争博弈转化为发展的合力――动力，而不是转化为导致共同体停滞的斥力――阻力。无论全球治理，还是国家治理，在这一点上是相通的。从中不难看出，治理和公共性是内在关联的，治理的对象都是基于社会共同体的公共性问题。

国家治理与国家统治、国家管理不是相互替代的

十八届三中全会提出“治理”这一概念后，很多学者解读为治理替代了统治，替代了管理，这种看法是片面的。

治理、统治、管理这三者之间不是一个相互替代的关系，而是互补的。在任何一个国家，这三样东西都依然存在，但是它们处于不同的层次。从历史上来看，在不同的历史时期是以不同的方式来管理国家的。在阶级划分为主的历史阶段，强调阶级斗争，更多强调的是阶级统治。当下凸显治理，淡化阶级统治，不等于说统治本身会消亡。有公共权力、有国家存在，就会有国家统治。国家统治是国家的底线，平时是隐形的，当遇到外来侵略、社会骚乱和动荡的时候，统治的作用就要凸显出来，否则，国家就会陷入无序混乱状态。

而国家管理是随着社会的分工复杂化和公共化而产生的，管理与被管理的关系永恒存在，就像一个乐队总是需要一个指挥一样。国家管理应当是基于公共性的宏观管理，这在我们国家是相当缺位的。管理需要科学精神与人文情怀，是在一定治理结构下来展开的，就像公司管理是在一定的公司治理结构下来开展一样，治理无法替代管理。当前强调治理，并不是说我们现在不要统治和管理了，而是长期以来缺乏共同体理念及其相应的国家治理结构。开放、包容、平等的社会，需要的是共建、共担和共享，使经济社会主体的权力、权利、责任和义务处于一个更合理的结构之中。在这个意义上，国家治理也是国家的“再组织化”和“再结构化”。但无论怎么变化，国家统治和国家管理都不会消亡，改变的只是其实现形式。统治退居幕后，治理走向前台，管理在治理下运行。

统治、管理和治理三者有共同的基础，即公共权力，只不过公共权力的使用方式不同；三者有相同的功能，即秩序，统治是要维护底线秩序，或基本秩序，管理也是为了秩序，治理也是为了要有一个秩序，区别在于统治更加强调的是以一种外在的力量去维护这个秩序，而治理强调的是共治，是多元主体共同来参与，是一种内生的秩序。在这个意义上，治理是生成秩序，统治和管理更多的是维护秩序。目前，我国处在经济社会转型和文明发展转型期，旧的秩序已经不相适应，需要一种新的秩序，而这种新秩序只能在内部产生，不能靠外部强加，内生秩序的治理也就变得更加重要。

二、国家治理的三个维度，构成财政的新坐标

过去讲的改革主要是经济改革，或者叫市场化的改革，主要是改变政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用。而当前的改革是全面深化改革，涉及到经济、政治、社会、文化、生态文明、军队和党建。在市场经济不断发展的这个基础上，社会结构及其整个上层建筑都发生了极大变化，形成了极其复杂的利益关系。我国的全面深化改革实际上就是构建一个以国家形式存在的社会共同体新结构――包容开放的、共建共享的社会，实现多元利益与公共利益的相互包容。

国家治理的三个维度

在当前复杂的利益关系中，我们可以抽出三条主线：一是国家与市场（企业）的关系。过去30多年的改革主要在这方面做文章，放权让利，让企业成为独立利益主体，成效显著。但改革任务仍未完成，计划经济的惯性依然存在。二是国家与社会（个人）的关系。这不是过去改革的主战场，而对当前的我国来说却是变得越来越重要。国家与社会的关系全球都在调整，尤其在社会保障和公共服务方面。三是中央与地方（城乡区域）的关系。这是过去一直想解决但未能解决好的难题，对于我国这样一个发展中的巨型单一制国家来说，中央与地方的关系极其重要，又是极难的问题。这三条主线构成新时期国家治理的三个维度。

如果把这三个维度划成一个几何图形，就构建为一个立体的坐标，国家与市场构成一个维度，国家与社会构成一个维度，中央与地方构成一个维度。三个维度结构为一个有机的整体，这就构成了新时期的国家治理结构。对于抽象的社会共同体，我们可以从这里找到现实的感觉。作为全面深化改革的目标，国家治理体系的现代化，也就主要体现在这三个方面关系的调适状态及其相互协调性。缺少任意一个方面，都谈不上国家治理体系的现代化。

财政的新坐标

从国家治理来看，三个维度是国家治理结构的描画，也是社会公共性的一个简化模型；从财政来看，这三个维度则是财政在新时期的坐标系，财政活动、财政改革、财政法治都深深嵌入到这三个维度之中。新时期的财政改革既要靠这个新坐标来导航，而由这个新坐标系标注的国家治理结构又要以财政为基础。财政作为国家治理的基础，是以社会复杂利益关系的交汇点而存在的。财政先天就是公共利益的化身，并与社会多元利益主体相关联。上述三个维度，都是一个利益交集，并又汇集财政于一身，成为全社会的利益交集。也可以说，三个维度是三个利益总阀门，可调节社会各个阶层、各个集团、各个区域的利益关系。财政之所以牵一发而动全身，是因为财政牵扯着全社会所有利益神经。

公司治理中的核心是公司剩余索取权的安排。同样，对国家治理来说，社会剩余控制权的安排是其根本，这恰恰是财政的职责。财政从三个维度影响国家治理结构的变迁，也决定着国家治理的成效。善治与否，也取决于财政上的作为。历史上，横征暴敛导致国家衰亡；而在近现代，财政整治带来国家兴盛。正是因为财政对国家治理的这种基础性作用，无论是过去单一维度的经济改革，还是当前三维的全方位改革，财政都被选为改革的突破口和排头兵。

三、国家治理体系：三个维度的分权

把上述三个维度综合起来看，全面深化改革实际上是国家治理的改革，目标就是形成一个现代化的国家治理体系或国家治理结构。若以综合的方法从整体来观察，国家治理改革就不仅仅是经济改革，也不仅仅是社会、文化的改革，而是涉及各个领域、各个方面的整个国家治理结构的改革。相对于过去较为单一性的经济改革，当前这种综合性的改革可简称为治理改革。治理改革是系统重构，不是修修补补，要搭建一个以前不曾有的新的体制框架――具有包容开放特点的国家治理结构。

从经济分权到全面分权改革

国家治理的概念尽管是十八届三中全会才正式提出，但国家治理改革的实践却早已存在。从三维治理结构这个框架来观察过去30多年的改革，以市场化为导向的经济改革无疑是国家治理改革的一个重要维度，即便当时没有明确提出，历史却把它纳入到了国家治理改革之中。