李巍：人民币崛起的国际制度基础

【内容提要】 2009年，人民币开启国际化进程，拉开了人民币崛起为一种国际主要货币的序幕，这被认为是21世纪继欧元诞生之后最重要的国际货币事件。但是，国际货币地位的形成不仅仅是市场扩张的自然产物，还需要坚实的国际政治基础，这意味着人民币的崛起不仅仅是一个经济事件，也是一个政治和外交事件。国际货币的政治基础主要包括支持该种货币国际地位的货币伙伴网络和国际(区域/全球)货币制度两方面的内容。2009年以来，中国政府在通过国内制度改革以释放人民币走向海外的市场活力的同时，也在通过积极有为的货币外交为人民币崛起夯实政治基础。具体到与货币相关的国际制度领域，中国的货币外交主要体现在两个方面：一是努力推动既有的全球性制度改革(简称“改制”)，二是积极进行大规模的区域性制度建设(简称“建制”)。由于来自在位货币霸权国美国的强力阻扰，既有全球性制度改革进展十分困难。中国在区域制度建设上取得了一些进展，分别是金砖机制下的货币合作、“10+3”框架下的东亚货币合作和上合组织框架下的货币合作，它们将共同为人民币崛起提供有效的区域制度保障。不仅如此，中国的“改制”和“建制”努力还为未来的国际体系预示了一个国际制度竞争的格局。

【关 键 词】人民币崛起/人民币国际化/国际货币地位/货币外交/国际制度竞争

人民币的崛起被认为是21世纪继欧元诞生以来最为重要的国际货币事件。人民币若成为一种主要的国际货币，不仅将对既有的国际货币格局构成重大冲击，甚至还会影响整个国际经济秩序的演进。

货币的发行、流通和使用并非发生在一个完全真空的市场环境中，而是需要坚实的政治基础。国内货币的政治基础是中央政府对本国居民所拥有的强制力，只要中央政府统治的合法性没有遭到破坏，其发行的货币在国内的垄断地位就不会被动摇；而对于无政府状态下的国际货币来说，其政治基础则主要包含两个方面――货币合作伙伴网络与国际货币制度体系，两者构成了支持和保障国际货币地位的重要政治架构。

与美元相比，人民币是一种后发的赶超货币，要超越国际市场业已形成的美元依赖，更加需要借助政治的力量。2009年人民币国际化的序幕正式拉开之后，中国政府一方面通过一系列国内制度改革来释放人民币走向海外的市场活力，另一方面对外展开了积极有为的货币外交，包括争取更多的货币合作伙伴和建设对己有利的国际货币区域/全球制度，以为人民币崛起夯实政治基础。

受研究主题所限，本文暂不考虑国际货币的伙伴基础，而是聚焦于人民币崛起的国际制度基础。在分析国际制度对于护持国际货币地位所具有的重要作用的基础上，详细考察中国政府为服务人民币国际化和区域化所展开的一系列国际制度建设和改革的努力，分析其成功或失败的原因，并探讨其在宏观层次上所带来的国际后果。

一、国际制度与国际货币

国际制度的大量产生并在国际体系中发挥日益重要的作用，构成了二战结束以来国际关系最重要的特征之一。所谓国际制度，是指国际社会中相互关联并持久存在的一整套正式或非正式的约束规则，它规定和限制了行为体的角色及行为，并塑造了行为体预期，具体包括国际组织、国际机制和国际惯例三方面的内容。①其中，国际组织是指具体的国际机构，国际机制是指明确的国际规则和运行程序，而国际惯例则是指一些默示的非正式规则和传统习惯。

国际关系学中的自由制度主义者强调国际制度所发挥的公共服务的功能，他们认为，国际制度能够提供高质量的信息和重复性博弈的平台，减少交易成本，降低不确定性，从而有利于国际合作和国际治理，国际制度因此是国际社会的一种公共产品。②有些学者则注意到了国际制度的非中性，认为不同成员在其中的收益并不均等。③在此基础上，一些具有现实主义倾向的学者指出国际制度主要服务于主导国的战略利益，它是权力护持的工具。④

上述宏观辩论为具体议题领域中的国际制度研究提供了理论基础，但是在国际货币领域，却鲜有文献触及国际制度对于国际货币的作用。这一方面是因为，几乎垄断国际货币问题研究的经济学家专注于观察影响国际货币使用份额的市场原因，却没有触及国际制度这一政治变量，⑤另一方面则在于一部分从事货币政治研究的国际政治经济学者专注于探索已有的国际货币地位所带来的国际权力。⑥这两类具有不同知识结构的学者群体均没有将国际货币的成长和维持与相关国际制度联系起来，从而构成了关于国际货币研究的重大缺失。

事实上，在货币领域，相关的国际制度对于培育和维护国际货币地位具有重要意义，它是支撑国际货币地位的重要政治基础之一。⑦著名金融史学家巴里•艾肯格林(Barry Echigreen)就曾指出，一国货币要成为国际货币或区域主导货币，除了拥有经济上的主导地位外，还需要其他国家不同程度的合作，这种合作就包括制度化的安排。⑧与货币相关的国际制度可分为全球性制度和区域性制度，它们分别服务于全球性和区域性的货币秩序安排，分别对应全球性和区域性的国际货币。国际制度对于国际货币的重要意义主要体现在其所具有的两项功能上。

第一，相关的国际制度为国际货币地位的确立提供基于国际认可的合法效应。国际制度建立在合法性的基础上，一项具有合法性的国际制度一旦建立起来，就意味着该制度具有规定和统治的权力，这种权力能够得到制度参与者的一致认可和自觉遵守。⑨因此，国际制度不仅是国际认可的产物，而且其本身就构成了合法性的定义者。⑩

稳定发挥国际通货职能的国际货币并非市场自然选择的结果，它还需要官方层面的认可，因为各国政府本身也是国际货币的使用者。相关国际制度是对国际货币关系的一种法律化安排，通过这种安排可以对中心货币地位提供集体认可，从而强化该货币作为中心货币的合法性。此外，在一种货币成长为国际货币的过程中，对该货币有利的国际制度能够为其做出背书与承诺，以保障使用者对该货币的信心并形成对其的使用动力；而有些微观的制度安排还对该货币的国际流通和使用做出了严格的规定，使其作为国际货币具备技术上的保证。

布雷顿森林会议是一次为美元登临国际货币舞台提供合法效应的重要会议。尽管自一战以后，美元就不断在市场上扩张其国际地位。而在经过两次世界大战和一次经济危机的三次打击之后，英镑在市场上已经不断撤退，但美元需要一场正式的“加冕礼”来宣告其取代英镑成为国际主导货币。布雷顿森林会议就是一次对美元进行的“黄袍加身”，从而使美元的霸权地位得到了全世界的普遍认可。

随后建立的布雷顿森林体系则是国际货币史上首个带有“正式约束”(formal constraints)性的国际货币制度，它以主权国家间政治协议的形式做出了“双挂钩、一固定”(11)的制度规定，从而明确规定了美元作为全球主导货币的地位。(12)这相当于对美元发布了一项正式“任命书”，从而强化其国际使用的合法性。

在区域层面，欧元作为一种超主权货币，其诞生到成长的每一步都是通过欧洲货币联盟的制度设计来赋予其合法性。(13)欧元在欧洲的区域使用完全是建立在欧元区强大而精密的制度体系基础之上的。

除了上述宏观制度外，一些微观的国际制度设计也能给某种货币的国际地位提供合法性。如国际货币基金组织(IMF)发行的特别提款权(SDR)由美元、欧元、英镑和日元四种主要国际货币构成，却未将其他货币纳入该货币篮子，这就说明国际货币基金组织对这四种货币的国际通货职能提供了合法性认可。(14)中国政府争取人民币成为SDR的第五种货币，则是希望通过国际制度来提升人民币国际化在全球层面的认可程度，进而为人民币提供国际货币地位的合法性证明。

除了这些正式的制度设计，非正式的制度也能为国际货币提供重要的合法性基础。历史上，英国领导的国际金本位制虽然不像布雷顿森林体系那样有明文的制度规定，但作为一种自发形成的非正式制度，它“却是19世纪全球经济秩序中最强有力的制度规则”。(15)在国际金本位制下，黄金与各国货币实行固定汇率制，并进行自由兑换，但由于黄金在日常交易中的不方便性，英镑便替代黄金发挥了国际货币的诸多功能。在1871年之前。只有英国和它的一些殖民地及其盟国葡萄牙实行金本位制；而到了1879年，德国、斯堪的纳维亚国家、荷兰、比利时、法国、瑞士和美国等大多数工业国都加入了以英镑为中心的金本位制网络。这种通过模仿而自发形成的非正式制度为英国在19世纪掌握货币霸权地位提供了合法性。(16)

第二，相关的国际制度安排还可以对守成的国际货币产生“锁定效应”(lock in effect)，从而有利于其国际地位的维持。除了在货币成长阶段提供合法效应助推货币崛起之外，国际制度还可以在货币维持阶段发挥锁定效应，强化国际市场对其产生路径依赖。(17)此外，在经济危机爆发时，国际制度还可以提供反市场力量(counter market forces)，进而延迟某种国际货币因为经济和市场的原因所可能出现的衰落。

在国内层次上，一种货币的使用不会受到短期经济波动的干扰，其原因在于该货币受到政权强制力的保障，除非该政权倒台，否则不可能有其他货币对其产生替代。(18)在国际层次上，由于无政府状态下不存在一个超国家的中央权威来对某种国际货币进行强制使用，发行国就只能通过国际制度安排来锁定该种货币的国际地位。

由于自发的市场演进所带来的货币国际化成果很容易因受到经济和市场环境的变化而产生波动，特别是对于那些赶超货币而言，其国际地位并不稳定，不能像霸权货币那样形成稳定的路径依赖(path dependence)，因此，只有通过明确的国际制度安排所发挥的锁定作用，才能形成持久和稳定的国际货币使用习惯，从而巩固国际货币地位的稳定性。随着货币使用范围的扩大和程度的加深，该货币的国际地位也会随之被牢牢锁定，直至有重大危机事件出现并打破原有的惯性平衡。(19)因此，在市场自发演进的过程中，发行国寻求全球层次(如美元)或区域层次(如马克和欧元)的制度安排，是货币国际地位巩固的必要条件。

尽管作为一种“硬制度”，布雷顿森林体系在20世纪70年代崩溃，但其遗留下来的两大国际机构――国际货币基金组织和世界银行(WB)――仍然在后布雷顿森林体系中发挥了重要作用，特别是这两大金融机构的对外援助仍然主要使用美元。通过这两大机构，美国得以锁定美元在全球货币体系中的中心货币地位，并未受70年代美国经济滞胀和美元贬值的影响。

同样，英国也曾利用其国际制度体系来延缓英镑衰落的步伐。第一次世界大战打击了英国领导的国际金本位制，英镑开始走向衰落。此后，在20世纪30年代大萧条的冲击下，英国再度退出了国际金本位制，这使英镑的国际地位丧失了国际认可的制度基础。但是英国随即在其殖民体系内部建立了分享贸易特惠的帝国集团和实行共同货币政策的英镑区。由此，英镑经历了由全球霸权货币衰落为区域中心货币的重要转折，但也正是以英帝国体系为框架的英镑集团构成了维持英镑地位的区域制度基础，从而部分锁定了英镑在区域层面的国际地位，保卫了英镑作为区域货币的角色。(20)

在区域层次，欧元体系则是一种具有代表性的货币制度安排，它锁定了欧元作为区域超主权货币的地位，使得退出欧元体系的成本异常高昂。尽管欧债危机中的希腊曾面临退出欧元区的困境，但若这成为现实，不仅希腊本国将遭受毁灭性打击，而且还会对欧洲央行、欧洲金融体系乃至整个欧洲一体化成果带来严重损失。因此，欧元区的制度架构保证欧元形成了只能向前不能退后的锁定格局，也即所谓的“自行车效应”。正因为如此，该制度体系的领导者德国在关键时刻出手相救，而不是任凭危机撕裂欧元。