许多奇：十部委《指导意见》新读――互联网金融风险防范与创新发展

许多奇，上海交通大学凯原法学院教授、博导。

2015年7月18日，央行等十部委发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（（银发〔2015〕221号，以下简称《指导意见》））[2]。《指导意见》涉及P2P网络借贷、股权众筹、网络支付等目前互联网金融领域的主要业态，是一个该领域的框架性、政策性文件。学者们和业界人士从不同角度对《指导意见》的意义和不足展开热议，见仁见智。笔者认为，防范金融风险和促导金融创新依然是《指导意见》的两根红线，在风险防范的具体路径以及促导创新的基本类型方面，《指导意见》都有所拓展，表述更为清晰明朗，但有些内容仍有再思考的空间。

 一、互联网金融风险防范方式

风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。“风险是一种衡量危险敞口以及预知损失程度可能性的方式。”[3]金融风险除具有一般风险都具有的客观性、不确定性和可控性之外，还具有相关性和扩散性、系统性等独具特点。其所以如此，

一个重要原因就是金融体系的发展和进步已使得金融领域内各个行业间的连动和交互影响成为不争的事实。由美国次贷危机引发的全世界金融震荡，以使人们对金融风险传导的迅速性、破坏的强烈性和影响的深远性感同身受。《指导意见》提醒大家：“互联网金融本质仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点”。互联网对于金融风险，天生具有推波助澜的作用。随着“互联网+金融”的深入发展，在金融业务场景不断丰富，金融服务和产品深度嵌入人们日常生活的同时，如影随行的信用危机、信息不对称、虚假信息、信息欺诈等问题，给互联网金融带来了新的法律风险、信息安全和金融稳定风险、新型技术对传统风险的扩大化以及由此衍生的社会不稳定风险。风险防范关乎互联网金融的生存与健康发展，它必然成为《指导意见》关注的重中之重。从总体上看，《指导意见》采取了较为稳健的方式防范互联网金融风险。具体有：

其一，确认互联网金融主体

金融主体是金融市场的基本元素，健全的互联网金融市场离不开合格的互联网金融主体。《指导意见》在确认互联网金融为一种新型金融业务模式的同时，用列举的方式授予互联网金融六种类业态以合法性地位。《意见》规定，互联网金融是传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。互联网金融的主要业态包括：互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等。解读该段文字，笔者有三点体会：一是《指导意见》的出台在顶层设计上结束了“互联网金融”与“金融互联网”的长期争论[4]，互联网金融和其所属六种业态取得了应有的合法地位。《意见》还力图科学合理地界定各业态的业务边界及准入条件，以取得以明确主体的方式防范风险的效果。其二，列举法不可能穷尽互联网金融的所有业态，有些类别未包括在内，是遗漏，还是有意为之？我看多为后者。如比特币乃典型意义上的互联网金融创新，而其与实体经济相隔甚远，这可能是未在《意见》中列明的原因；还有些或许因为无法找到明确的监管主体，诸如供应链金融等，而采取暂时回避的方式。其三，互联网金融业态还在发展变化之中。从某种意义上来说，互联网金融是传统金融功能在与新兴的ICT技术叠加与嬗变的基础上所形成的新型金融模式，它能够以便捷、低成本、高效率方式服务于互联网生态，既包括传统实体经济，又涵盖互联网制造、互联网贸易、互联网生活等新兴领域，具有极强的生命力。用列举方式规制互联网金融市场主体只是权宜之计，互联网金融风险防范应随着生态的变化而不断重新定位其市场主体并调整对其的监管机制。

其二，按业务分机构监管

由于互联网金融业是高风险行业，且具有引发金融震荡乃至金融海啸的潜在危险性，因此《指导意见》对加强互联网金融监管，保证金融安全给予了必要的关注。按照《意见》规定，工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管；互联网支付业务由人民银行负责监管；网络借贷业务、互联网信托业务、互联网消费金融业务由银监会负责监管；股权众筹融资业务、互联网基金销售业务由证监会负责监管；互联网保险业务由保监会负责监管。这实际上仍然是分业监管模式的延续。

从总体上看，我国的金融监管实行的是中国人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”分别履行各自监管职能的分业监管体制。应该说，在分业经营的格局下，分业监管模式的选择有其合理性。因为一方面不同的金融业务具有不同的风险特质，因而由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式，应该说还是一种有效率的制度安排。另一方面，在分业经营的条件下，分业监管中的监管者与被监管者存在明显的对应关系，各监管机关的职责和分工也非常明确，不会存在界限不清的模糊地带，也不会出现重复监管和监管漏洞同时并存的问题。这样，通过分业经营和分业监管的完美结合，可以有效地阻隔可能发生的金融风险。事实上，“一行三会”的分业监管体制适应了我国当时分业经营和进行金融体制改革的金融环境，对我国金融业的不断发展起到了很好的监督保障作用。但随着金融实践的不断发展，我国在分业模式框架下也逐步出现了混业经营的倾向。国内银行、保险、证券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。尤其是金融控股公司的出现，对我国的金融监管体制直接提出了挑战。

互联网金融的出现更是从根本上改变了金融功能的实现方式。不同互联网金融业态之间的边界流动性空前增强，金融功能的实现主体也呈现多元化的趋势，一个金融机构承担多种金融功能，也可能多个金融机构承担一种金融功能。如蚂蚁金服握有几乎所有的金融牌照，各种余额宝、招财宝等宝宝类产品具备链接传统存、贷、结算等不同金融机构所具备的功能。在这种情况下，与分业经营相适应的所谓“谁家的孩子谁抱走”的分业监管模式很难行得通了，因为一方面对存在交叉现象的互联网金融创新产品的监管机构划分缺乏科学的标准，从而会导致因重复监管而增加监管成本，或者因存在监管“真空”而导致监管失败；另一方面，对互联网金融创新产品仍采用传统式的分业监管体制，不能有效地防止金融风险的跨行业感染。因为P2P、众筹、第三方支付、互联网基金和互联网保险等创新产品的操作过程是跨行业的（从银行业、证券业到保险业），这就产生了金融风险游离于各个行业之间并相互感染的可能。总之，互联网金融不同业态之间的裹缠交错要求监管更具整体性、综合性和宏观性。[5]针对分业经营的传统式的分业监管体制对互联网金融显得软弱无力。

当然，《指导意见》对互联网金融混合营业的特征与趋势并非完全置若罔闻。《意见》指出，“各监管部门要相互协作、形成合力，充分发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用。人民银行、银监会、证监会、保监会应当密切关注互联网金融业务发展及相关风险，对监管政策进行跟踪评估，适时提出调整建议，不断总结监管经验。财政部负责互联网金融从业机构财务监管政策。人民银行会同有关部门，负责建立和完善互联网金融数据统计监测体系，相关部门按照监管职责分工负责相关互联网金融数据统计和监测工作，并实现统计数据和信息共享。”据此可知，《意见》将实现综合监管目标的希望寄托于“各监管部门要相互协作进行信息监管”。按业务分机构监管＋机构间协作能否担当起互联网金融的监管重任，尚需实践检验。

其三，规制互联网金融交易行为

互联网金融活动最大的特点是小额、分散，天生离不开众多主体的相互作用。而在金融活动中，任何个体的行为都有可能对整体造成影响。就单个的金融主体而言，作为一个以营利为目的的市场“经济人”，追逐经济利益的最大化是其与“生”具来的秉性，于是在秉性的内在驱使下，重业务拓展、轻风险防范，甚至通过各种手段寻求对自身利益的最大程度满足，金融风险往往就来自于某些金融主体不当的行为。金融法规往往通过明确各主体的权利和义务，规定行事的原则、程序及违规的罚则，为每一主体限定行为的界域。在法律的约束下，作为理性的“经济人”，金融主体会权衡成本――收益、利弊得失，做出正当的行为选择，从而使风险得以控制。这也是《指导意见》防范互联网金融风险的方式之一。

在规制互联网交易行为方面，《指导意见》中既有宣示性意义浓烈的监管原则和倡导性条款，也有具体明确的监管规则。前者如“保险公司开展互联网保险业务，应遵循安全性、保密性和稳定性原则，加强风险管理，完善内控系统，确保交易安全、信息安全和资金安全。”“信托公司、消费金融公司通过互联网开展业务的，要严格遵循监管规定，加强风险管理，确保交易合法合规，并保守客户信息。”

《指导意见》对第三方支付和P2P网贷平台采取了非常严格的监管态度，监管规则具体而明确。为了确保存管资金的安全度，强制性规定从业机构原则上只能选择银行业金融机构作为资金存管机构。“除另有规定外，从业机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，对客户资金进行管理和监督，实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。而为了保证P2P平台的风险在可控范围内，确定其性质为信息中介而非信用中介，规定平台不得提供增信服务。“个体网络借贷机构要明确信息中介性质，主要为借贷双方的直接借贷提供信息服务，不得提供增信服务，不得非法集资。”《指导意见》对股权众筹的监管态度不同于第三方支付和P2P网贷平台。《意见》规定，融资必须通过股权众筹融资中介机构平台（互联网网站或其他类似的电子媒介）进行。股权众筹融资中介机构可以在符合法律法规规定前提下，对业务模式进行创新探索，发挥股权众筹融资作为多层次资本市场有机组成部分的作用，更好服务创新创业企业。《意见》中定义股权众筹主要是指通过互联网形式进行公开小额股权融资的活动，这给股权众筹带来了广阔的发展空间。

总之，《指导意见》的出台是有利于整个互联网金融市场的稳定和公平竞争的。确认市场主体，提高市场准入门槛，能起到净化市场竞争的作用。加强机构监管及机构之间的合作，为互联网金融创新提供了有序的市场环境。规制互联网金融主体的市场行为，调整主体间的金融交易关系，避免互联网金融交易活动中由于当事人双方信息不对称等因素导致的道德风险、信用风险和其他交易风险，保证当事人契约预期的正常实现；禁止欺诈等行为，防范金融市场由于不完全竞争、信息不对称等造成的金融风险。《指导意见》规定：“从业机构应当对客户进行充分的信息披露，及时向投资者公布其经营活动和财务状况的相关信息，以便投资者充分了解从业机构运作状况，促使从业机构稳健经营和控制风险。”当然，三种风险防范方式都有加以完善的必要和提升科学性、加强实用性的空间。

二、促导互联网金融创新的类型

《指导意见》不仅是互联网金融风险防范的指导性架构，也是互联网金融创新的促导指南。