Min Ye：中国海外投资：内部制度如何影响对外直接投资

原文选自东亚研究所（EAI）Working Paper No.39，发表时间是2013年5月。作者Min Ye是波士顿大学国际关系助理教授，东亚研究项目主管。

摘要：在过去十年中，中国已成为外商直接投资中一个颇为重要的来源。中国对外直接投资（CODI）的增长与其一系列的监管制度改革可以说是同步发生的。但是，现有的中国政治经济文献中，对于CODI和中国监管环境的分析却很少。这篇论文研究了CODI的新规则，解释了CODI的扭曲和脱节，尤其是代表性不足的私人企业、无视市场规律的行业地域性及部门性集中、以及中国对外投资普遍的低盈利率。本篇论文用到的信息包括中国政府和国际组织发布的统计数据，以及对投资公司的一系列采访。

一、引言

中国是世界上第二大经济体，以及有着世界最大的账户盈余，正在成为全球外商直接投资的一个重要的来源。中国投资者的足印已遍布全球188个国家。然而，在研究CODI的过程中，宣传的意味多过了预测。在宣传类的研究中，有很多来自美国的声音批判中国的投资，强调中国中央政府的强大作用。很多人表示，由于中国公司与政府的关系，它们不但在投资其他国家时制造了不平等竞争，同时还犹如“特洛伊木马”那样挑战了投资接收方国家的规则、经济和安全。这样的指责与恐惧不但表明了美国公众和政治家们对于中国企业在美投资的立场，而且直接导致了中国石油公司CNOOC2005年收购Unocal的失败，中国IT制造商华为收购Sprint、3Leaf的失败，以及过去5年中很多其它大型合同的失败。但是，高度的宣传并没有深入探讨中国国内体制对CODI的影响，以及政府联系是否对中国公司在海外的发展起到促进作用。

在预测类研究中，两篇刊登在《中国季刊》上的文章值得注意。Kevin Cai发表了对中国境外投资的早期研究，发现中国在1997年就已经成为发展中国家里面的主要投资者，而当时中国政府还没有出台任何鼓励境外投资的政策。比如，Cai发现中国在发展中国家对外直接投资（outward FDI）中所占的比重，从1985年的0.5%增长到了1996年的6.4%，这在发展中世界里仅次于香港、新加坡和台湾。通过分析中国境外投资的部门和地域分布，以及投资公司的动力，Cai总结道CODI的发展趋势“基本与其它发达国家和发展中国家的市场经济相似。”事实上，Cai运用了一个普遍的FDI理论，Dunning理论，来解释中国在境外投资领域的快速发展。

Cai在发表其研究成果时是非常乐观的，认为有三个因素将保证中国境外FDI的持续增重。第一，中国经济状况相当良好，并且会持续增长，为中国公司走向海外提供有利的背景条件。第二，中国产业结构已显著升级，这样的升级会持续进行从而提高中国企业的竞争力。第三，中国政府对于放宽政策、推动境外投资、追求“世界一流”的工商业企业集团的政治承诺越来越强，而这“必将有助于中国境外FDI未来的发展。”

Eunsuk Hong和Laixiang Sun2006年在《中国季刊》上发表的文章肯定了Cai的乐观意见，并且针对中国的“走出去”战略和正在探索世界市场的中国企业做了相应研究。他们注意到，“成功吸引外商对内FDI的同时，中国也已初步成功实施了它的‘走出去’战略，鼓励国内创业者在海外投资，成为国际资本市场的一员。”早在21世纪初，中国公司已在海外市场取得很多成果。在美国获得成功后，海尔收购了日本三洋的微波炉部门，并且与索尼，东芝铸成了战略伙伴关系。2004年，联想收购了IBM的笔记本部门。其它的例子包括康佳（彩电）、TCL（多电子产品）、健力宝（饮料）、青岛（啤酒）、格兰仕（微波炉）等等。Hong和Sun对于CODI的整体评价和Cai在1997年的结论是类似的，“总体来说，中国的境外FDI 与其它第三世界的跨国公司有着相似的特点。”

Hong和Sun考虑到了政府政策的重要性，尤其是2001年第十个五年计划中提到的“走出去”战略。尽管没有发布与此战略有直接联系的清晰明了的监管文件，它带来的变化是显而易见的。面对旨在获取资源、技术和战略资产的海外商业投资者，负责审查审批的政府官员的态度明显变好了。在企业方面，公司对于名誉和品牌建立的兴趣逐渐增加，并对创新型的投资机制和融资渠道颇感兴趣。Hong和Sun认为，这样的趋势会随着政府境外投资政策的自由化而“在未来继续深入，”公司会把国际化当作是从发达经济体获取战略资产和专业知识的必行之路。

Hong和Sun的论文已发表了5年之久，中国政府也实施了一系列的监管制度改革，认可且鼓励中国的境外投资。中国的经济、出口和工业实力的发展比以往任何时候都更迅速。政府收入和目前账户余额也同样有了显著的上升。在当今世界，中国比以前任何时候都更有能力来支持它的企业走向国外。中国关于境外投资的监管环境是如何提高的？这些规章的影响是什么？它们又是如何影响到中国的境外投资呢？

我们可以明显注意到上述文章缺少对中国经济体系的讨论，在这一体系中国有企业（SOE）占据主导地位，主导力度也在2003年后有了额外增加。上述学者在应用西方投资学中的模型时，忽略了国内关于投资公司的相关制度的重要性。另一方面，商业学者们发现国内制度对境外FDI来说至关重要。Peter Buckley、Jeremy Clegg、Adam Cross、Xin Liu、Hinrich Voss和Ping Zheng（后文中简称为Buckley等人）分析了中国境外投资从1985年到2001年的统计数据，发现尽管普遍的FDI理论可以部分解释中国的境外投资，但还是需要一个包含内部体制的特殊理论。的确，Buckley等人假设包括国有资本和效率低下的银行体系在内的国有企业，更有可能获得收购优惠，从而得以进入和渗透到接收方国家的经济。比起私有投资者，国有企业也更有可能发生出价过高的情况。就如Buckley等人发现的，国内体制在一定程度上可以决定企业的投资行为。“考虑到中国政府对于经济的高度控制，制度环境对于中国企业国际化决定的影响是深远重大的。”

此外，现有文献对中国私有企业境外投资，以及政府监管对国有企业和非国有企业的影响有何不同的研究也不多。除了分析境外投资的统计数据外，这篇文章结合了对私有企业和国有企业关于“海外投资”的开放式采访。这些采访揭示了特定企业在中国新监管制度下的经历。

本文总共包含四块内容。第一块内容展示了中国自2004年沿用至今的监管框架，以及它与CODI之间的相互影响。第二块内容比较了CODI与其它亚洲国家的投资，从而研究中国的境外投资有何不同之处。紧接着，第三块内容比较了2000年后的CODI和20世纪初期的CODI，得出的结论是政府监管恶化了CODI的表现。第四块内容选择了一些私有企业和国有企业的海外投资为案例。总体来看，这一实证研究在中国政府对CODI的影响问题上得出了两个结论：首先，中央政府对强有力的国有企业的调控能力较弱，对私有投资者的隐蔽操作行为也是一样。其次，自从监管制度实行以来，它弱化了CODI，且导致私有投资业绩不佳、代表性不足。

二、国家政策以及不断增加的中国境外投资

当中国最初开始经济改革时，它欢迎境外投资的流入，但严格限制资本的外流。20世纪90年代中期，随着中国经济的进一步开放，国内企业开始在海外投资，其中很多企业在海外运营取得了不菲的成就。世纪之交，中国政府颁布了“走出去”政策，这一政策最初没有列入正式规章，而是中央政府关于鼓励中国企业走向海外、利用国际市场、利用全球资源所做的一般性发言。在2000年10月，第十个五年计划中第一次正式提到了“走出去”政策，并在之后将其列为国策。2001年春天，全国人民代表大会再一次重申了这一政策。在这一阶段政府鼓励CODI，且限制较松，中国的境外投资快速增长，投资公司的经济表现也相当出色。

企业行为与政策回应间的互动表示，政府在20世纪中期到21世纪早期对境外投资的促进是非常有效的。这种有效性并不来自于清晰正规的条例，也不来自于偏好个别投资类型的产业政策。然而2005年后，这两种趋势相继出现。可以说21世纪初CODI的政策框架是黑暗而矛盾的。在一些部门，政府鼓励企业“走出去”，出口海外或投资海外，而在其他部门限制仍旧存在。在同一行业，一份文件鼓励企业走向海外，而另一文件设立了严格的限制条件。此外，审批海外投资项目审批的条件和标准以及审批当局都相当黑暗。

图1中，CODI从非常低的起点开始快速增长至2002年的27亿美元。两年之后，变成了55亿美元。而到了2004年，政府通过了国家调控当前CODI的主要文件：国务院的中国对外投资决定（在后文中缩写为决定）。这一决定被广泛看作是CODI自由化的进步，中国的境外投资紧随其后有了大幅度提升。2005年，年度CODI达到了123亿美元，2006年为176亿美元，到了2007年则为265亿美元。这十年内最大的涨幅是2008年，当全世界进入经济衰退期时，年度CODI达到了559亿美元。

由于经济衰退的原因，政府需要支撑国内经济，为CODI 推动宽松的信贷环境，但是宽松的信贷主要被SOE享受了，导致中央SOE 和私有企业在中国境外投资商的不平衡发展。2008年，中央国有企业在境外投资总额中占了86%的份额，相比之下私有企业只有0.3%的份额，余下部分是地方国有企业和隶属于政府企业的各种类型子公司。外商投资企业在CODI中所占份额也非常小。

CODI快速增长的同时，中国政府在监管上也有了新的措施。2009年，商务部通过了一项新规章。就如2004年国务院的决定一样，规章（1）简化了审批体系，（2）将规定制度化，以及（3）放宽了投资企业的条件。国家发展和研究委员会（NDRC）每年也设立对特别产业的金融支持。政府的这些举措有效地支持了CODI。但是趋势显示，在监管和金融上对中国境外投资所做的支持，给国有企业带去的利益远远大于私有企业。更准确的来说，它缩小了境外投资的目标，仅仅偏向于资源获取，同时它加强了对私有CODI的监管，增加了私有企业海外投资的障碍。

CODI的监管条例仍旧存在着明显的缺陷。首先，审批步骤非常多。即使是在2004年国务院的决定和2009年的MOC规则下，境外投资也需要经过至少三个部门的审核。第一个是国家外汇管理局（SAFE）。投资者必须向当地SAFE申请对外投资或将人民币转换为外币，并获取“审批意见”以确认他们确实拥有外汇资金。第二个是国家发展与改革委员会（NDRC）。投资者必须从当地NDRC部门获得核准，如果项目涉及资源开发或要用到大额度外资金额，还需要额外向NDRC的北京总部申请。当投资超过了一定门槛后，也需要国务院的额外审批。第三是，投资者必须获得省级商业部（MOC）的批准，如果投资于个别特定的国家和产业，也需要北京的国家MOC总部审批。