叶玉：全球经济治理体系的冲突与协调

摘要： 全球经济治理体系日益呈现二十国集团为代表的领导性机制、以联合国为代表的合法性机制及以布雷顿森林机构为代表的执行性机制并存的三足鼎立格局。面临的冲突可分为两类：一是经济性机制之间、经济性与社会性机制之间的有效性冲突；二是领导性、执行性机制与代表性机制之间的合法性冲突。国际格局由南北二元结构调整为南中北三元结构，货币、贸易、气候等主要领域机制不完善，是机制间冲突的根源。新兴与发达经济体之间建立新的平衡，是缓解机制间有效性和合法性冲突的根本，而机制层面以加强代表性促进有效性的努力作用有限。这体现了全球经济治理在加强对公平价值关注的同时，仍保持资本原则支配地位的实质。

关键词： 全球经济治理/二十国集团/联合国/布雷顿森林机构

一、全球治理与全球经济治理概念的实质

现实世界的结构不断调整和日益复杂，必定带来观念世界的内涵日趋丰富和多元。二十世纪末兴起的全球治理概念不仅涵盖了国际组织与国际法、国际制度、国际机制等旧有概念，还包括了跨国关系领域新的发展态势与合作诉求。虽然最广义的全球治理概念囊括了一切“世界上的治理(governance in the world)”，而非局限于“世界的治理(governance of the world)”，[1]但本文仍是在狭义上使用该概念，即指超出地区和国家治理范畴的全球性议题的共同治理。

全球治理概念是应全球化发展面临调整的需要产生的：一是传统大国对新兴和发展中国家利益适度包容，以寻求更好的国际合作；二是全球性议题日益突出，跨议题协调需求上升，呼吁全局性的“全球治理”。归根结底，全球治理是以跨国公司为代表的强势行为体对市民社会为代表的弱势行为体利益的适度妥协，是新自由主义主流价值对环境、社会等非主流价值的某种撤退，以缓解经济全球化带来的社会分化和冲突加剧，但实际目的仍在于保持其自身的主导地位，以更大的柔性确保其可持续性。[2]

可见，全球治理概念原本是一个不可分的全局性概念。但是学术研究的分工结构还是使得该概念迅速被分割到各个部门，如全球环境治理、全球安全治理(反恐)、全球卫生治理、全球经济治理、全球能源治理、全球公共域治理等等。这些部门实际上内涵和侧重有所不同。环境议题既具有突出的跨国性，又往往呈现与新自由主义及强势行为体相对立的特性，因而一直是全球治理研究最为前沿、最为发达的领域。

本文所探讨的全球经济治理无疑也是全球治理中的重要领域，但其作为新自由主义秩序的维护者，实际上是全球治理中的守势一方。上述全球治理的核心关切，即增进对非主流价值和受边缘化的弱势主体利益的包容，增进与相邻议题的良性互动，亦是全球经济治理的应有之义。而如何修复和保持新自由主义体系的良好运作，仍然是当前全球经济治理最重要的任务。换言之，相比于国际经济制度等原有概念全球经济治理保护市场和促进效率的核心内核并未发生变化，但是在规范层面提升了对公平的诉求，包括进一步增加了对新崛起行为体和弱势群体利益的关照，加大了与相邻议题互动关系的考量等。换言之，全球经济治理的公平诉求上升，但仍然是效率优先、兼顾公平。其实，全球经济治理揭示的这一规范性变化并非开启了新的历史时代，而是在上世纪八十年代以来新自由主义走得太远后重建“内嵌的自由主义”[3]。

综上，全球经济治理概念关乎大国与小国的平衡、经济力量与人文关怀的平衡，归根结底是资本与人的平衡，但如何调整和维护资本内部的冲突和竞争秩序仍然是其主旨所在。这是本文关于全球经济治理体系分化和内在冲突实质的基础，也是理性分析其未来走向的基本出发点。

二、全球经济治理体系的格局和冲突

(一)全球经济治理体系的分化格局

全球经济治理的内涵日趋丰富，机制也日趋分化。按其服务的价值目标和功能，现有全球经济治理体系中的诸多机制可分为领导性、代表性及执行性三类。[4]在治理全球经济的使命中，它们扮演的角色分别类似于决定方向的驾驶员、代表全体成员的主席以及具体政策措施的制定、执行者或顾问的角色。

领导性机制(leadership)是指那些由首脑直接参与、为全球经济治理提供最高层级政治推力和最全视域统筹平衡的国际经济协调机制。二十国集团(G20)峰会自封为“国际经济合作的首要平台”，是全球层面的领导性机制。2009年G20匹兹堡峰会制订的“强劲、可持续与平衡增长框架(SSBG)”堪称是当前及今后一段时期G20治理全球经济的最高纲领。地区或跨地区层面首脑峰会亦大量存在，并不断繁衍。八国集团(G8)峰会和金砖国家领导人峰会(BRICS)是这方面的代表，分别代表发达国家与新兴国家群体利益。另有大量的地区峰会由区内所有成员国参加，讨论包括经济在内的重大地区性问题，其更多属于地区治理的性质。

执行与咨询性机制(legislation)是全球经济治理的真正主体，负责落实G20提出的行动目标，亦为其提供问题分析和建议。主要是经济类的，最重要的自然是国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)、世界贸易组织(WTO)以及负责金融市场监管协调的金融稳定理事会(FSB)。一些特定经济部门的合作机制亦是全球经济治理的内在部分，比如国际能源署(IEA)。G20部长级会议相对于峰会而言实际上也属于执行和咨询性质的机制，推动相关国际组织落实G20达成的协议，同时实现国内和国际的沟通。经合组织(OECD)不再具有政策实施力，但其依托庞大的专家库和历史优势，仍是G20举足轻重的“智囊团”。[5]全球经济治理作为一个开放的体系，各类社会组织和个体均可以对之建言献策。一年一度的世界经济论坛(WEF)作为全球各界精英和意见领袖的峰会，往往是G20峰会主办国首脑发布当年峰会议程的平台。

合法性机制(legitimacy)主要是指联合国(UN)，包括大会、秘书处、经社理事会(ECOSOC)等主要机构及大会附属基金、项目、机构(affiliated funds，programs and agencies)，如联合国开发署(UNDP)、贸发会(UNCTAD)等。UN机构亦具有执行职能，但较为分散，行动力和影响力有限。UN对全球经济治理的主要贡献在于为弱小国家提供平台的全球性事务议事平台，并提供保护发展中国家利益的规范。这些规范、文件、倡议多不具有严格的法律约束力，但对于平衡南北关系仍然起了巨大的作用。

(二)全球经济治理体系的内部冲突

二战后国际经济秩序的缔造者自始便以分工协作为主要指导思想，即一方面组建若干专门性组织，另一方面指定UN为总的协调机构。因而，当前全球经济治理体系的多元格局是一种人为设计加自然演化的结果，有其存在的合理性。但是，在无政府的状态下，各机制之间常常有失协调。这些冲突由来已久，并在新的历史条件下呈现新的特征。冲突主要表现为以下三种形式，其中前两者涉及体系的有效性，后者则主要关乎体系的合法性。

第一，相同目标执行性机制之间，即经济类全球机制之间以协作为主，但货币体系的深刻缺陷亦对其他经济领域的治理具有严重的负面溢出效应。IMF和WB的关系自其创立以来可以说是经历了相对独立、重叠与冲突、协作三个阶段。这主要是由二者各自的演变引起的。20世纪70年代固定汇率制瓦解后，IMF职能重点由国际收支失衡的短期调整转向发展中国家金融危机的防范和救助，包括为它们提供中长期贷款，而WB自60年代以后亦由战后重建向发展中国家减贫转变，并且重心逐步由硬件基础设施融资向所谓结构性调整为目标的软性基础设施建设转变，由此带来二者的职能交叉和政策冲突。但是二者在职能目标、价值理念等方面正如它们的地理位置一样邻近，在上世纪80年代到90年代每次冲突后很快便达成和解协议，形成了如今深度的合作关系。[6]

居于下游的WTO与前两者的关系更为失衡和尴尬一些。一方面，IMF和WB通过执行贷款条件推行的自由化改革超过所有的双边和多边贸易自由化成果总和，这虽是助力WTO的工作，但亦使WTO的职能边缘化。另一方面，固定汇率制瓦解后汇率波动剧烈，助长了美国国会的贸易与投资保护主义，对WTO的工作构成很大的障碍。为此，WTO成立之时，便与IMF和WB达成了专门的协调协议。[7]但是，汇率与贸易失衡问题是各国主权范围内的政治问题，与其说是机制冲突，不如说是IMF机制乏力的外溢效应，亦难以靠机制间的协议解决。因此，该份协议更多是政治宣言性质的，期待IMF能加强其职能，而最为关键的汇率失衡问题甚至没有被明确提及。[8]如今汇率战问题再次出现，WTO与IMF的相互关系问题再次成为学术研究热点，但以前车之鉴，仅靠机制间的协调难以发挥多大的作用。

第二，不同目标执行性机制之间，即经济类与社会类机制之间的利益冲突更具真实性，并呈进一步扩大之势。经济增长与环境、人权保护之间具有内在的冲突，而经济全球化带来相关冲突的全球化，并以机制间冲突的形式出现。实际上，关于国际制度互动关系的研究主要是由环境制度学者引领的，而根源是贸易与环境冲突的上升。著名的环境制度学者奥兰・扬(Oran Young)于2002年指出，随着国际制度的繁衍，制度交叉与摩擦的可能性日益增加，并且制度互动的空间亦可能被某些行为体用来谋求其自身利益的最大化，因而需要进行制度互动的有效管理。[9]关于贸易与环境机制冲突的研究跨越国际法、国际制度、经济学等多个学科，内容涉及全球贸易体系与各类自然资源保护机制的协调，而全球气候谈判则使得未来全球气候体制与贸易体制之间的关系问题成为新的研究热点，以“碳关税”问题的争论最为突出。2015年后全球发展合作目标将由减贫为主的“千年发展目标”转向“可持续发展目标”，其面临的最主要问题便是如何平衡和协调经济增长与环境保护的问题。

第三，不同性质机制之间，即领导性、执行性机制与代表性机制之间缺乏有效的问责机制，是更具全局性的价值冲突，其受到的关注有增无减。这主要是指G20、IMF、WB及WTO等与UN之间的关系。《联合国宪章》规定经济、社会、文化、卫生等各领域的专门机构应与UN签署协议，作为后者协调前者工作的基础；而经社理事会作为具体协调机构，有权与各专门机构“会商并得向其提出建议”，并“取得专门机关之经常报告”[10]。可见，UN对其专门机构工作享有的只是建议与知情权，而根本谈不上真正的问责权力。国际劳工组织、世界卫生组织等社会领域的国际组织与UN之间的“挂靠”协议似乎未引发争议，然而，在国际经济组织与UN之间，即便该松散协议的签署亦遭遇了重重阻力。在20世纪40年代WB和IMF刚刚成立时，它们数次拒绝签署UN专门机构协议。最后妥协签署的合作协议，实质上却是一个“独立宣言”，其中明确IMF、WB是独立的国际组织，独立行使其决策权，对其预算形式和内容享有完全的自主权，而UN应避免在银行特定的贷款或融资条件方面提出建议。[11]这主要是因为，IMF、WB想免于政治干预，完全按经济原则运营，它们担心，对采用“一国一票”决策机制的UN负责，将无法取得私人部门投资者的信任，而它们是依靠美国证券市场融资而生存的。世行第二任总裁约翰・麦克洛伊(John McCloy)便指出，“世行总裁的自治权、强调投资决策是基于经济而非政治考虑，以及总裁与美国执董之间的密切关系，是提升美国证券市场信心的重要因素。”[12]这一历史事实充分说明了资本法则与人的法则的深刻分歧。由于发达国家的坚持，WTO亦只是以信件交换的形式确认与UN在信息共享与互相参会等方面的合作，