「黄风：我国创建中的涉恐资产冻结制度」正文
摘要：涉恐资产冻结是一种法定冻结，它的适用不以资产保全为目的，而是以实行金融制裁为目的，旨在削弱特定组织和人员的经济实力、切断其经济来源和命脉。对于我国主管机关依据法律授权和法定标准认定的恐怖活动组织、恐怖活动人员，金融机构、特定非金融机构自有关名单公布之时起即负有冻结资产并停止一切金融交易、排查被列入名单者资产、报告涉恐资产冻结执行情况、向当事人通知资产冻结情况等义务。《刑事诉讼法》授权检察机关在一定条件下启动对被冻结资产的特别没收程序。随着新的涉恐资产冻结制度在我国的建立，采用外交部“通知”形式在国内决定和部署实施安理会制裁措施的做法将不再适用于涉恐资产冻结领域。
作者：北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师黄风
关键词:恐怖活动/涉恐资产冻结/法定冻结/金融制裁
2011年10月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(以下简称“决定”)，第一次在我国建立起针对涉及恐怖活动资产冻结(以下简称“涉恐资产冻结”)制度：对于法律列举的特定组织和人员，金融机构和特定非金融机构负有立即全面冻结其资金和其他资产的法定义务，无需任何司法机关或者执法机关下达资产冻结的命令。这种法定冻结制度不是以资产保全为目的，而是以实行金融制裁为目的，旨在削弱特定组织和人员的经济实力、切断其经济来源和命脉。①
一、“恐怖活动”的认定标准
涉恐资产冻结的打击对象是“恐怖活动组织及恐怖活动人员”，为认定这一打击对象，全国人大常委会的“决定”具体确定了相关的定义和标准，其中具有最重要意义的是对“恐怖活动”概念作出了法律上的界定。“决定”第2条明确规定：“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”
“决定”出台之前，在我国法律中唯一为“恐怖活动”的同义语――“恐怖主义”给出定义的是2001年6月15日在上海签订《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(以下简称“上海公约”)，根据“上海公约”第1条的解释，“恐怖主义”是指“致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为”。
相对于“上海公约”关于“恐怖主义”的定义而言，全国人大常委会2011年“决定”为“恐怖活动”确定的定义表现出以下三个显著特点：
第一，不再采用刑事标准对“恐怖活动”概念的外延加以限定，从而有助于行政执法机关根据法律的授权能够对“恐怖活动”做出快速认定。“上海公约”第1条第1款(一)项将“恐怖主义”定义为“本公约附件所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的”并且“是依各方国内法应追究刑事责任的”任何行为。该定义之所以将“恐怖主义”限定为犯罪行为，是因为“上海公约”主要调整的事项是引渡合作和刑事司法协助，需要遵循双重犯罪等原则。然而，人大常委会的“决定”则旨在从预防、监控、资产冻结和国际合作的角度加强打击恐怖活动的力度，需要授权相关的行政主管机关针对恐怖活动行使一定的认定权和紧急应对权，以便在尚未提起刑事诉讼或者尚未作出刑事判决的情况下对恐怖活动组织和恐怖活动人员采取必要的防范、打击、监控和金融制裁措施；②正是基于这样的考虑，“决定”没有将“恐怖活动”限定为仅依据刑事法律加以惩处的犯罪行为。
第二，规定了“恐怖活动”的主观要素标准，将“制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织”确定为区分“恐怖活动”与其他暴力活动的目的要素。“上海公约”在为“恐怖主义”下定义时也提到了“恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为”，但并未明确将上述情形与主观目的联系在一起。人大常委会的“决定”则没有简单地将“制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织”列举为“恐怖活动”的客观表现，而是将其规定为主观要素，使得主管机关可以根据相关组织和人员所提出、宣传或者追求的活动目标或效应来甄别和判断其活动的性质。对恐怖活动目的作出明确界定既有助于在危害行为发生前防患于未然，还有助于依据法定标准将恐怖活动同某些出于私人报复等其他目的、但也有可能造成一定社会恐慌并危害公共安全的暴力行为加以区分，从而更加稳准狠地打击恐怖活动组织和恐怖活动人员。
第三，将“资助或者以其他方式协助”恐怖活动补充为“恐怖活动”的表现形式，以加强对恐怖融资的打击并切断恐怖活动的经济来源。2003年12月15日，根据联合国安理会要求各国采取有效措施认定、甄别、打击恐怖组织和恐怖分子的第1373号决议，中国公安部公布了首批认定的4个恐怖活动组织和11名恐怖分子名单，同时对我国认定恐怖组织和恐怖分子的具体标准作出具体解释，其中有两项认定标准是“上海公约”关于“恐怖主义”的定义未曾列举的，即：“资助、支持恐怖活动”以及“与其他国际恐怖组织相勾结、接受其他国际恐怖组织资助、训练、培训，或参与其活动”。这两项新标准将恐怖融资和接受国际恐怖组织资助确定为恐怖活动的表现形式，体现了国际社会以及联合国公约关于制止向恐怖主义提供资助的基本要求，有利于打击那些表面上以合法形式从事经贸活动、而暗地里为恐怖活动提供经济帮助和支持的实体或个人，并且有利于打击境外恐怖活动组织所支持或资助的恐怖活动。
“恐怖活动”标准的确定为“恐怖活动组织”和“恐怖活动人员”的认定奠定了法律基础。国家反恐怖工作领导机构将依据上述标准认定和调整恐怖活动组织及恐怖活动人员名单，并对所有被列入该名单的团体、机构、团伙或任何形式的实体以及个人实施金融制裁措施，即冻结其资金或者其他资产。我国政府还可以将相关的恐怖活动组织和恐怖活动人员名单提交联合国安理会的相关制裁委员会，要求将其纳入安理会的反恐金融制裁名单，以便在全球范围内对有关组织和个人实施资产冻结措施。
二、涉恐资产冻结的法定义务
根据全国人大常委会“决定”第5条第2款的规定，涉恐资产冻结的主体是“金融机构和特定的非金融机构”，即依据我国《反洗钱法》应当履行反洗钱义务的主体。这里所说的“金融机构”是指经营存款、贷款、结算、保险、信托、金融租赁、票据贴现、融资担保、外汇买卖、金融期货、有价证券代理发行和交易等金融业务的机构，包括：政策性银行、商业银行及其分支机构、合作银行、城市或农村信用合作社、城市或农村信用合作社联合社及邮政储蓄网点；保险公司及其分支机构、保险经纪人公司、保险代理人公司；证券公司及其分支机构、证券交易中心、投资基金管理公司、证券登记公司；信托投资公司、财务公司和金融租赁公司及其分支机构，融资公司、融资中心、金融期货公司、信用担保公司、典当行、信用卡公司；中国人民银行认定的其他从事金融业务的机构。③
关于“特定的非金融机构”，目前我国金融法规尚未作出全面列举，但是，反洗钱金融行动特别工作组“四十条建议”在规定某些“非金融机构”也应接受反洗钱监管时划出了一定的业务范围，即：吸收公众存款、借贷、金融租赁、汇款服务、支付业务管理、财务担保、代客金融交易、证券发行、货币兑换等业务；④中国人民银行2009年4月16日发布的关于对从事支付清算业务的非金融机构进行登记的公告也对从事支付清算业务的非金融机构作出列举，所涉及的业务包括网上支付；电子货币发行与清算；银行票据跨行清算；银行卡跨行清算；中国人民银行批准的其他支付清算业务。⑤此外，我国反洗钱法草案在首次提请审议时曾对某些应履行反洗钱义务的特定非金融机构作出列举，即从事房地产销售、贵金属和珠宝交易机构、拍卖企业、典当行以及律师事务所、会计师事务所等。⑥
上述履行涉恐资产冻结义务的主体包含外国或者境外金融机构和特定非金融机构依照中华人民共和国法律在中华人民共和国境内设立的分支机构。
全国人大常委会“决定”授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定关于涉恐资产冻结的具体实施办法。2014年1月10日，中国人民银行、公安部、国家安全部发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》(以下简称“办法”)。根据上述“办法”的规定，我国的涉恐资产冻结制度要求金融机构和特定非金融机构履行下列法定义务。
第一，冻结义务。“办法”第5条规定：“金融机构、特定非金融机构发现恐怖活动组织、恐怖活动人员拥有或控制的资产，应当立即采取冻结措施。”上述资产冻结义务自公安部公布恐怖活动组织、恐怖活动人员名单以及冻结其资金或者其他财产决定之日起产生。一切由恐怖组织、恐怖活动人员直接或间接拥有或控制的资金或者其他财产，均在冻结之列，不论是有形资产或无形资产，动产或不动产，不论取得方式和资产形式，包括但不限于：银行存款、汇款、旅行支票、银行支票、邮政汇票、保单、提单、仓单、股票、债券、汇票和信用证，房屋、车辆、船舶、货物，以及以电子或数字形式证明资产产权或权益的法律文件或证书。
需要特别指出的是，这里所说的“资产冻结”是广义的，不仅是指刑事诉讼法中列举的对存放在金融机构和特定非金融机构中财产的冻结、扣押和查封，还包括中止一切可能使被列入名单者获得经济利益的金融交易，停止向其提供任何形式的金融服务，例如：金融账户的开立、变更、撤销和使用，现金存取，资金汇划，货币兑换，外汇买卖，票据、信用证开立、兑付，出具保函，保函展期，贷款，保管箱服务，证券买卖，融资融券，资产管理，签订、变更、解除保险、信托、理财合同，保险理赔等。
第二，排查义务。在涉恐资产冻结中，金融机构和特定非金融机构是执行法定冻结的义务人，一旦恐怖活动组织和恐怖活动人员名单公布，则立即承担对本机构是否存有被列入名单者资产情况直接进行监测、筛查和甄别的责任，而不像在司法冻结或者行政冻结中那样只是按照冻结令签发机关的指示有限度地冻结冻结令中指明的资产。为此，金融机构、特定非金融机构应当制定涉及恐怖活动资产冻结的内部操作规程和控制措施，对分支机构执行涉恐资产冻结的情况进行监督管理；指定专门机构或专人负责，及时掌握恐怖活动组织、恐怖活动人员名单的变动情况；完善客户身份信息和交易信息管理，加强交易监测，并按照中国人民银行的有关规定及时报告可疑交易。⑦
在执行涉恐资产冻结义务时有时候会遇到这样的情况：公安部公布的恐怖活动组织、恐怖活动人员名单上的名字与金融机构、特定非金融机构所掌握的财产持有人的名字或一般信息出现某些差别，或者虽然财产持有人不是被列入名单者，但金融机构、特定非金融机构根据自己所掌握的情况有合理理由怀疑有关财产系由被列入名单者直接或间接拥有或控制，或者有合理理由怀疑客户、委托人或其交易对手涉及恐怖活动组织、恐怖活动人员。在上述情况下，金融机构、特定非金融机构应当立即对有关资产以及金融账户、金融交易采取必要的交易限制措施，并立即通过中国人民银行或者通过资金或者其他资产所在地的公安机关向公安部申请核实。