高一飞 涂月：未决在押人员投诉难的出路何在？

摘要：控告申诉权的实现对于保障未决在押人员的合法权利具有重要的作用。我国刑事诉讼法中明确规定了未决在押人员的控告申诉权利，在司法实践中有的地区尝试着对看守所投诉机制进行改革。通过对C市四区看守所投诉机制现状的分析，可以看出其在控告申诉渠道、程序和监督机制方面存在很多问题。针对我国看守所投诉处理机制中存在的问题，我们应当在保障申诉渠道畅通、加强控告申诉程序立法和构建内外结合的监督格局三个方面进行改革。

关键词：在押人员，投诉处理机制，投诉难，改革

在刑事诉讼中，最需要予以保障的人权无疑是被羁押人的人权，因为他们人身自由已被剥夺，处于弱势一方的他们权利最易受到侵害。明确其享有的权利并采取措施防止其被侵害，固然十分重要。而一旦其权利已遭受侵犯，赋予有效的救济渠道也便成为弥补权利损害的最后机遇。因此，被羁押人控告申诉处理机制的构建具有重要意义。在我国，一方面被羁押人控告申诉权的立法尚不完善，另一方面实践中被羁押人权利实现的情况也不理想，故而对被羁押人控告申诉处理机制的研究有待进一步深化和挖掘。本文通过对C市四区看守所的实证调研，着重关注看守所现有控告申诉处理机制（以下简称"投诉处理机制"）执行中存在的问题，并分析原因，提出完善控告申诉处理机制的建议。C市是我国西南部的重要城市，面积为647.78平方千米，行政辖区大，A、B、C、D区均为C市之辖区；C市人口众多，根据第六次人口普查数据显示，A区、B区、C区、D区的常住人口分别为70万、134万、91万、95万。以上四区分别位于主城区、近郊区、远郊区和远离市区的山区，具有较强的代表性。

一、看守所投诉处理机制的立法与改革

根据我国现行刑事诉讼法的规定，我国的申诉制度分为两种类型：一是针对不起诉决定的申诉（《刑事诉讼法》第176条、177条），二是引起审判监督程序的申诉（《刑事诉讼法》第241条）。我国的控告制度分为三种类型：一是《刑事诉讼法》总则14条规定的诉讼参与人对于司法工作人员侵犯诉讼权利和人身权利行为的控告；二是108条规定的作为立案来源，被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告。三是115条规定的对于侦查违法行为的申诉控告。

本文所称的被羁押人控告申诉权利，主要是指《刑事诉讼法》第177条被不起诉人对微罪不起诉的申诉、第241条引起审判监督程序的申诉和第115条当事人、辩护人、诉讼代理人及利害关系人对侦查违法行为的申诉控告。当前实践中驻所检察室的控告申诉工作的主要依据是地方各级检察机关下发的各种内部文件。例如，重庆市人民检察院就下发了《重庆市检察机关控告申诉首办责任制实施办法》、《重庆市检察机关监所检察部门处理控告、举报、申诉工作规定》、重庆市渝北区检察院内部制定了《渝北区人民检察院驻所检察室受理控告申诉和接待来访制度》。

自2010年以来，陈卫东教授的课题组在安徽芜湖等部分看守所开展"看守所投诉处理机制项目"试点工作，研究初见成效。至2012年8月，投诉处理机制二期项目启动会在芜湖市召开，试点范围扩大到三个省份共四个地方，包括宁夏吴忠市、浙江宁波北仑区及安徽芜湖市的无为县、南陵县。

"看守所投诉处理机制项目"试点工作进行了一系列的制度创新：第一，丰富了被羁押人的投诉渠道，如律师或亲属代为投诉、呼叫器、约谈机制、投诉信箱等，鼓励监视中形成投诉氛围。第二，明确了投诉的接受主体，使得不同类型的投诉能够得到不同主体的解决，体现了层次性。第三，规定了投诉处理主体的调查方式，包括调取、查询、询问等非强制手段。第四，在一定条件下可开展听证活动，体现了公开性、参与性的程序理念。第五，规定投诉处理不得超过15个工作日，体现了及时性原则。第六，赋予投诉者上诉的权利，使得被羁押人获得进一步救济的途径。试点工作中还大胆借用了国外的成功经验，设立了投诉处理委员会，委员会的成员吸收了司法机关以外的人员，他们的参与体现了投诉处理主体的中立性，使法律监督者亦受到监督。

经过一系列的探索实践，试点工作已初见成效：自机制运行以来，截止 2012年10月8日，江苏芜湖共接到被羁押人投诉60起，其中对被羁押人投诉52起，对管教民警投诉8起，被羁押人违反监规纪律次数环比下降3.2% 。截止2013年4月，宁夏已受理各类投诉案件76件，与2012年的总数17件相比，同比上升347.06% 。但其中也存在一些问题需要进一步研究和完善：投诉处理委员会职责主要是咨询性质的，即对投诉案件的处理结果提出参考意见，并不能做出具有法律效力的决定，其职能有待增强；监所检察监督的法定手段、法定程序缺乏，影响作为其组成部分的投诉处理工作的开展，监所检察监督的作用应进一步发挥。

二、C市四区看守所投诉处理机制的现状

（一）C市四区看守所的基本情况

根据《看守所条例》第22条规定："被羁押人犯的居住面积，应当不影响其日常生活。"《条例》虽并未明确规定看守所羁押的人数限制，但原则上规定不能影响被羁押人的日常生活。何谓影响日常生活，需根据看守所的具体情况和日常生活的最低标准而定。根据《看守所条例实施办法》第27条规定："人犯居住的监室面积平均每人不得少于二平方米。" 从表中可见，C区和D区看守所的实际羁押量均未超过设计羁押量，而A区和B区看守所监室面积约20平方米，羁押人数从12人到18人不等，最多时达到20人，明显达不到平均每人2平方米的标准。据A区看守所监管民警反映，该看守所近三年来，月均关押量为800人左右，有时羁押量甚至达到近千人，远远超过了看守所最大关押量。A区和B区看守所超员羁押现象严重，看守所建设的速度远远落后于现实需要，这也是目前我国看守所普遍存在的现象。

C市四区看守所的基本情况如下表所示：

所内实行分押分管制度，将男性被羁押人与女性被羁押人予以分押 ，将一般被羁押人与60岁以上、患病、残疾被羁押人予以分押，这一方面方便了对所内特殊人群的管理和救助，另一方面也防止了一些传染疾病的扩散，保障了所内其它被羁押人的健康安全。

C市四区看守所被羁押人基本情况如下表所示：

根据《看守所条例》第5条规定："看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。"第7条规定："看守所对人犯的武装警械和押解由中国人民武装警察部队担任。看守所对执行任务的武警实行业务指导。"第8条规定："看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。"根据《看守所条例》的规定，C市四区看守所实行的是公安机关管辖、武警看押、检察院监督的模式。武装警察隶属于公安系统，与公安存在一种双重的领导关系，四个区看守所分别由四个区的公安局管辖，看守所的人员编制、人事任免也都由公安局决定。所内设有驻所检察室，负责对看守工作的合法性和刑事裁判的执行进行监督，维护在押人员的合法权利，同时也配合监所民警做好监所管理工作。

A区看守所在编民警82名，B区看守所在编民警82人，C区看守所在编民警29人，D区看守所在编民警30人。实践中，一般根据看守所所型 按以下标准配备民警：小型看守所配备民警8人以上；中型看守所配备民警不低于在押人数的8%；大型看守所配备民警40人以上，且不低于月均在押人数的7%；特大型看守所配备民警70人以上，且不低于月均在押人数的6%或者不低于本级公安机关在编民警总数的10% 。可见，A区、B区、C区、D区看守所均符合民警配备的一般要求。民警除极少数为高中或初中文化程度外，一般均为大专以上文化程度。B区看守所每年对民警进行一个月的思想道德和职业道德专题讲座，并且每年有不少于15天的专业技能培训；B区看守所每月都开展争当"优秀监管民警"评比活动，这充分提高了民警们的工作积极性。

C市四区的驻所检察室的在所检察官2-4人不等，均为法律本科学历。驻所检察官的职责是对看守工作的合法性进行监督、对发生在所内的侵权、渎职等案件进行侦查以及对在押人员重新犯罪案件批捕、起诉。同时，驻所检察官也为在押人员提供法律咨询，受理在押人员的申诉、控告。2004年1月，A区驻所检察室在该所民警的配合下，举行了"春节特别见面活动"，利用在押人员家属前往看守所探视之机，为他们提供法律咨询，并现场受理所内羁押过程中发生的违法犯罪的举报。

除了管理人员之外，看守所根据工作需要，配备有医务、财会、炊事等工作人员若干。医务人员在看守所中设的卫生所内每日轮流值班，卫生所备有必要的医疗器械和常规药物，负责常见病的治疗、被羁押人身体健康检查和监室卫生保洁，需要住院治疗的被羁押人会被送至看守所外的医院医治。

（二）看守所投诉处理机制的运行情况

根据《C市检察机关处理控告、举报、申诉工作规定》，检察机关监所检察部门按照告知、受理、审查、分流、办理、回复等流程开展控告申诉工作，依法独立行使检察监督权，保障控告申诉工作依法、有序地进行，做到全面、客观、规范，切实维护被监管人的合法权益。具体而言，C市四区看守所的控告申诉处理机制运行如下：

第一，告知权利。看守所的每名被羁押人入所时，均会领取一份《在押人员告知书》，告知其在羁押期间必须遵守的管理规定和依法享有的选举权（对未被判决剥夺政治权利的人）、不受刑讯体罚虐待权、检举揭发控告权、辩护权、上诉申诉权五项基本权利，并承诺其在生活、医疗、卫生等方面享有的合法权益不受侵犯。

第二，开设渠道。驻所检察官通过与被羁押人约见谈话、接见被羁押人的监护人或近亲属、律师来访等方式，获取控告申诉线索。驻所检察室在各监区设立"检察官信箱"，在办公室设举报电话，在"会见室"设检察官接待室，受理被羁押人及其家属、律师的控告、申诉信件及来电举报，受理有关部门转办的案件、上级机关或院领导批办的案件。驻所检察室设立的"检察官信箱"醒目且具有统一的标识，信箱每周开启一次，填表注明开箱人、开箱时间、开箱地点、信件数量等内容，由开箱人负责拆检收到的信件，填写《检察室来信来访登记表》，写明拟办意见，于当日交内勤登记。

第三，接收案件。驻所检察室对于被羁押人及其监护人、近亲属、律师通过各种渠道提出的控告、申诉，都应当积极接收。检察人员在接收后及时填写《控告、举报和申诉登记表》，填入《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》、并逐案编号。检察室定期对控告申诉线索进行清理和梳理，并根据案件的办理进度，更新《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》。各基层检察院的监所检察科每季度汇总本院驻所检察室更新的《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》，并上报市检察院监所检察处。

第四，审查分流。驻所检察室对接收的控告、申诉线索确定专人进行审查，一般采取走访、约谈、询问、调取证据等措施，对可能涉及职务犯罪的线索保密。对于线索要进行分类，根据不同的类别在七日内转交相关部门处理：对于违法扣押被羁押人款物不还的控告、刑期计算有误的控告、不服刑罚执行变更决定的控告、超期羁押的控告、被羁押人破坏监管秩序的控告、监管人员违规监管、贪污、受贿、渎职的控告、办案人员刑讯逼供、非法取证等违法行为的控告、对看守所内饮食、住宿、卫生等监管环境提出的控告由监所检察部门办理；对不服原审判决和裁定的刑事申诉，