郭翔：论民事诉讼中的罚款――立法预期与实践效果的背离及修正

【摘要】罚款作为民事诉讼强制措施之一，其基本功能是排除妨害民事诉讼的行为。本次修法再次调整民事罚款的规定，但罚款金额大幅增加所伴生的利害影响很可能会导致法院进一步加强对罚款的控制，这会加剧法官避免使用罚款的心理。为保障被罚款人的权利及实现罚款保障诉讼顺利进行的立法预期，有必要改变目前的程序设置，通过司法解释引导罚款制度从“立法粗化――院长控制”的结构向“细化规定――程序控制”的结构转型。

【关键词】罚款；强制措施；民事诉讼；妨害行为

作为民事诉讼强制措施的罚款，是指人民法院依法决定由妨害民事诉讼者缴纳一定数额的金钱，以便以此约束行为人并防止妨害行为继续发生的强制措施。[1]为提高罚款的实际效果，2012年8月31日通过的《民事诉讼法（修正案）》（以下简称《修正案》）再次修改罚款的上限，将对个人罚款的上限定为10万元，对单位罚款的上限定为100万元。但在目前的司法现状下，《修正案》仅仅提高罚款上限的做法，能达到立法者所预想的效果吗？这一问题恐怕需要结合罚款的立法规定和司法实践深入分析。

一、现行立法中的罚款与修法活动

（一）目前的罚款制度

现行《民事诉讼法》从以下五个方面，构建了一个结构全面但内容简化的罚款制度：（1）在适用情形上，采用了概括表述与具体列举相结合的方式，描述而非定义了罚款措施所适用的妨害行为范围。先一般性地说明罚款适用于“违反法庭规则的人”和“严重扰乱法庭秩序的人”，以及适用于“阻碍司法工作人员执行职务的”或者“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”行为，然后列举出若干的可适用罚款措施的具体妨害行为。[2]（2）在适用主体上，可以是一切能够通过自己的行为妨害诉讼活动以及执行活动的人。（3）在具体程序上，法律并没有规定罚款的启动和审查程序，只是规定了罚款的执行，必须以罚款决定书的发出为前提，而发出罚款决定书必须经过院长批准。这就从根本上否定了具体办案的审判员和负责执行的执行员，根据案件中的妨害情形独立适用罚款的可能性。（4）在数额上，区分个人与单位分别作了规定。（5）在救济方面，虽规定被罚款的相对人可就罚款决定向上一级法院申请复议一次，但立法上却没有对这种复议程序的具体内容进行制度化建构，甚至缺乏最基本的指示和叙述。

《民事诉讼法》对罚款的规定，是强制措施规范的程序保障与人权保障功能综合作用的体现。[3]一方面，从保障民事诉讼程序顺利进行的角度，对妨害民事诉讼的行为，法院当然应当采取包括罚款在内的措施推进诉讼程序顺利进行，另一方面，罚款是对妨害行为人财产的强行处分，将使妨害行为人脱离对其财产权的控制，涉及基本人权的内容。因此，在立法条文中就必然要考虑到通过罚款保障诉讼程序顺利推进时，不能罚款失当或损害过度，这体现在立法上即《民事诉讼法》对罚款的规定须明确具体又十分谨慎。

（二）修法的历程与现状

目前《民事诉讼法》对罚款数额的规定，是在2007年确立的。在此之前，罚款的数额已经做过调整。按照1982年《民事诉讼法（试行）》的规定，罚款的上限为200元，没有设置下限，且不区分被罚款的主体是个人还是单位（第78条）。随后的1991年《民事诉讼法》将罚款的上限提高，并针对个人和单位分别规定，同时对单位规定了罚款的下限：对个人的罚款金额，为人民币1千元以下。对单位的罚款金额，为人民币1千元以上3万元以下。2007年修订《民事诉讼法》时，将罚款的上下限提高，为1991年时的10倍。仅仅只过了几年，理论界和实务界就认为这一数额仍然偏低，难以起到通过罚款保障民事诉讼活动和民事执行工作顺利进行的效果。[4]这是促成本次修改罚款制度的一个重要原因。

在2012年8月31日通过的《修正案》中，人们看到了立法机关通过修法增强罚款措施实际效果的决心。该《修正案》涉及到对罚款制度两方面内容的调整：

1、再次大幅提高罚款的上下限。对个人的罚款金额，为人民币10万元以下。对单位的罚款金额，为人民币5万元以上100万元以下（《修正案》第25条）。

2、进一步明确了罚款适用的具体妨害行为：（1）当事人对自己提出的主张，逾期提供证据，拒不说明理由或者理由不成立（《修正案》第13条）。（2）当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益（《修正案》第24条）。（3）被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务（《修正案》第24条）。

尽管人们对《修正案》大幅提高罚款的上下限和增加罚款适用情形的效果充满期待，但也担心立法上的抽象条文，能否在具体的审判和执行工作中达到这一目标。毕竟“真正的制度变迁却只是当规则（或行为样式）与日常实践之间的循环出现明显的‘共振’时才会成为现实。”[5]事实上，只有将罚款制度放在中国现实的司法环境中结合民事诉讼中的其他相关制度进行观察，才能得出结论。

二、罚款的实践效果及其原因分析

为了解罚款在实践中的运行情况，笔者先后与基层、中级和最高人民法院的审判员和执行员进行了交流。总体而言，罚款措施对于保障诉讼和执行顺利进行，能够起到一定的效果，但其实际作用与立法的预期有一定的差距。

从客观上讲，有些在立法上规定可以通过罚款来排除的妨害民事诉讼行为，事实上不可能适用罚款。例如，被罚款的相对人已经没有相应的支付能力时。在实践中，罚款被大量适用于执行案件中，被罚款的相对人以银行等金融机构居多，就能在一定程度上说明这一问题。被罚款的相对人是否有支付能力，往往是罚款适用之前的主要考虑因素，作出根本就不能执行的罚款决定，在法官们看来，是“自己给自己找麻烦”。

但是就是这种“怕麻烦”的心理，使立法者寄于厚望的罚款，实际效果大打折扣。在司法实践中，遇到了当事人或者案外人实施妨害民事诉讼的行为，承办法官往往会基于某种考虑，回避使用罚款措施：担心被罚款的相对人实施过激行为，如找自己纠缠或者找法院闹，甚至涉诉上访。这只是其中部分原因，法官们回避采取罚款措施的根本原因，是罚款决定书的审批手续复杂且周期长，使用罚款措施往往会影响诉讼效率。法官们的普遍心理是采用罚款措施，不会给自己的审判和执行工作带来可预期的好处，反而会产生无法控制的坏处。在“不求有功，只求无过”的心理下，作为承办法官，很可能会选择即使案情需要适用罚款，也尽量避免使用罚款这样的一种应对方法，即行使不适用罚款的裁量权，通过实践“架空”立法中的制度设计。

然而，不能据此指出我国法官的素质不高。事实上，目前实践中罚款的运行现状，是包括罚款制度自身的规则以及罚款制度之外的民事诉讼其他相关制度综合作用的结果：院长批准才能罚款的制度性规则，对于法官来讲，存在手续复杂、周期较长且结果不确定等不利因素，而承办法官本人在结案时间和审案负担方面的压力，将使承办法官不会轻易使用罚款来保障诉讼的顺利推进。只能说，这些现象是法官们面对审案负担巨大的现状，根据相关制度所作的趋利避害的理性选择。因为，在现行《民事诉讼法》框架下，罚款必须经院长批准。对于实际办案的法官或者执行员来讲，即便认为当事人或者其他诉讼参与人有妨害民事诉讼的行为，也无法独立作出罚款的处理。在实践中，院长在决定是否采取罚款这种强制措施时，往往会实质上了解案件的情况，有些时候会替代承办法官对案件的具体情况作判断。不难想到，承办法官面对紧急情形需要对相对人罚款而不得不请示院长时，如果院长没有在场、时机上的不方便或者院长没有及时处理，承办法官因种种考虑又不便放弃已向院长提出的请求，只能耐心等待。当前部分法院的法官，已经因为“案多人少”而不堪重负，考虑到向院长申请批准罚款时可能遇到的批准时间和批准结果不确定等因素，作为一种比较合理的选择，往往会放弃罚款这种费时费力且结果和时间都不可控制的措施。另外，无论是一审还是二审，尤其是简易程序，本来审限就短，而在某些法院，超过审限会给法官个人带来的种种不利，这会使法官放弃运用罚款这种带有一定时间上风险的措施。

有观点认为，目前的罚款批准制度和法官审案负担过重等因素综合作用的结果正好在客观上减少了罚款的使用，能产生保障相对人基本权利的实际效果，这不正好符合慎用罚款制度的立法目的吗？毕竟罚款制度的存在，其主要目的不是想向被罚款人实际收取金钱，而是作为一种威慑性措施发挥保障诉讼顺利进行的作用。这种观点看似合理，但却忽视了现实情况：目前罚款的威慑作用根本就达不到立法预期的效果。作为法律规范的威慑作用，必须与法律要件、不当行为、证据、情形等基本概念相联系，从而使行为与结果之间的联系具有可预见性，这才能产生制度的威慑性，而这些内容在罚款的现行规定上很难看到。相反目前的实践是出现了需罚款的妨害行为后，承办法官不适用罚款的可能性反而较大，只能说这是对罚款威慑效果的严重削弱。

三、院长控制的前因后果

立法规定院长批准才能适用罚款的深层原因，是法条对于罚款适用情形和数额的表述极为笼统。（1）抽象规定与具体规定相结合的立法方式使罚款的适用范围比较模糊。从2007年的修法开始，包括2012年《修正案》，立法机关在涉及罚款的适用情形时，已经不再采用抽象的表述，转而使用列举式的情形陈述。尽管这表明立法机关已经意识到对罚款的适用范围采用抽象表述容易造成法官适用时的纠结和不安，但原来条文中有关罚款适用情形的抽象性规定，仍然存在并会实际发生作用，法官适用上的困境并没有因新条文的颁布而得到解决。（2）目前对罚款上限的规定，尽管已经考虑到被罚款人经济能力会有所不同，因而区分个人和单位分别设置，但还没有顾及到不同案件中不同妨害行为的罚款上限也应当有差别这一更细微的要求，并且立法没有就妨害行为的类型、程度与具体罚款金额之间的对应关系给出明确的指引和说明，司法解释和最高人民法院的指导性案例中也没有涉及这方面的内容。（3）司法实践存在的罚款能否多次适用的问题，即同一案件中先后发生多起妨害民事诉讼的行为，尤其是之前的妨害行为已经罚款，随后被罚款的相对人再犯，还能不能再次罚款，现行立法完全没有涉及，学者也较少进行这方面的论述，法官难免会存在适用的困惑和理解的不一致。（4）尽管立法上规定了罚款的适用和救济程序，并且在妨害事实认定方面以及复议程序的具体运作上已经有大量的司法实践，但这些实践活动在立法上缺乏有效的回应和评价，一旦相对人对这些操作方法提出质疑，承办法官有时很难根据立法作出令相对人满意的解释。

为了实现罚款运用上的“同案同判”，以及让相对人认同法院的罚款处理，就有必要将本院的罚款决定权集中并由行政级别较高的院长来行使。尽管立法上没有使用“院长决定是否罚款”的表述而采用了“院长批准”这种决定权主体难以明晰的用语，但在实际运作中，立法上的“院长批准”表述最终成为承办法官或执行员“建议”后，由院长“批准”是否罚款的“建议―批准”程序。在这一程序中，罚款的做出需要承办法官向院长提交非证据法意义上的依据以说明妨碍行为的客观存在，并且需要制作一定的材料供存查备案，有时为方便院长考虑是否罚款以及怎样罚款，还需要就本案的争议原因或者双方当事人的具体情况进行说明。在笔者看来，院长的判断过程已经带有“裁判”的性质，只是被罚款的相对人没有到庭而由承办法官代其说明。

不能说法官们都反感“院长批准”的规定。“院长”往往成为决定罚款的法官与被罚款相对人之间的“防火墙”。“院长决定这么做”容易成为承办法官面对被罚款的相对人时，缓和相对人对立情结的托辞。这也是不当罚款发生以后，承办法官用以减轻自己责任的理由。尤其是对于不堪审案压力的法官来讲，在一方当事人建议对对方不提交证据或者不配合执行的行为处以罚款时，“需要经过院长批准”往往成为持“多一事不如少一事”心态的法官减少自己工作量消极办案的借口，当然也容易被当事人理解为法官愿意与他完成“私下交易”的暗示，事实上许多时候迫切想推进诉讼或者执行的当事人也愿意与之交易。

罚款涉及对相对人财产剥夺，其适用必须满足法定原则和谦抑原则的要求，控制罚款的使用是完全有必要的。但是如果将各个不同的法院都看作是一个个独立决定罚款与否以及数额多少的主体，那么院长控制罚款的操作方式不过是将在罚款问题上法官个体可能遇到的问题转给了院长去面对。