刘加良：论人民调解制度的实效化

【摘要】人民调解解决纠纷、促进基层治理的制度功能发挥全赖于其制度实效的获取状况。人民调解制度法律渊源上位化的漫长历程可因《中华人民共和国人民调解法》的制定而暂告一段落，但其内容细则化的工作必须尽快展开。人民调解员遴选条件的“就低不就高”可促使人民调解制度获得可观的实际效果。为全面提高人民调解员解决纠纷的能力，人民调解员的常规业务培训应该在适度引入市场机制的同时注意克服流于形式的弊病。将人民调解的工作经费列入一般性财政补助的范围并辅之以可有效防止资金滥用的良好机制，方可实现人民调解经费保障国家责任的长效化。为避免人民调解司法化的倾向，司法确认程序应该作为通过人民调解化解民事纠纷过程中非常态性的程序，力争不予适用或减少适用。

【关键词】人民调解；制度实效；基层纠纷；基层治理

基层的稳定对于中国社会的整体稳定具有决定性意义。可以说，社会矛盾能否得到有效化解与基层的稳定状况存在正比例关系。虽然当前的人民调解已不如20世纪80年代之前那般大放异彩，但其化解民间纠纷的制度功效依然能与民事诉讼平分秋色。当前正如火如荼推行的诉调对接机制和大调解机制正是国家在社会转型关键期重新理性认识人民调解的价值而适时作出政策调整的产物。法律的生命在于有效施行，法律的权威也在于有效施行。《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）自2011年1月1日施行后，从具体层面探寻人民调解制度实效化的具体对策，不仅有利于诉调对接机制和大调解机制的构建和完善，而且还有利于更为妥当地化解社会矛盾和提高基层治理水平，进而确保基层社会组织发挥其作为社会稳定器的作用。笔者坚持制度运行中“量力而行、尽力而为”的立场，拟从基本前提、中心环节、重要条件和根本保证四个方面开展人民解调制度实践的具体性研究，以期对人民调解制度的有效推行有所助益。

一、人民调解制度实效化的基本前提：法律渊源的位阶上位化

作为促进基层治理、维系基层秩序的策略性安排，我国现行的人民调解制度留存着不少传统烙印并可借助历史回溯找到可资改进的资源。我国人民调解的制度化始于1954年3月22日政务院发布的《人民调解委员会暂行组织通则》（共11条）。该文件明确了人民调解委员会的群众性定位、受案范围、设立目标、工作原则（其中明确强调人民调解不是诉讼的必经程序）、工作纪律和工作方法，首次在全国范围内以法规的形式对人民调解制度作出了规定。1979年通过并经1983年和2006年两次修订的《中华人民共和国人民法院组织法》第22条从界定基层人民法院审判外职能的层面对人民调解制度进行了规定。1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第14条首次在程序基本法层面对人民调解委员会的群众性定位、受案范围以及人民调解与民事诉讼的关系予以规定，使人民调解制度被笼统地划归为程序法序列的规范依据变得不再匮乏，进而使得人民调解制度得以进入程序法学研究者的视野。1982年12月4日公布施行的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第111条将人民调解制度作为基层自治的组成部分予以规定，并通过厘清人民调解委员会与居民委员会和村民委员会之间的隶属关系将其定性为基层群众性自治组织。

在2011年之前，1985年的《中华人民共和国继承法》、1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、1994年的《中华人民共和国劳动法》、1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》以及1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》等十多部法律都对人民调解制度有所涉及，但整体上有关人民调解制度的规定呈现出条文明显偏少、内容极为简略、规制过于粗陋的特征，人民调解制度在法律渊源方面不得不长期严重依赖以国务院1989年颁行的《人民调解委员会组织条例》（共17条）和司法部2002年颁行的《人民调解工作若干规定》（共45条）为代表的行政法规、部门规章以及更低级别的规范性文件，导致有关人民调解制度的基本立法在中华人民共和国成立后的61年里一直处于缺位状态。2011年3月，中国特色社会主义法律体系宣告形成，其“诉讼与非诉讼程序法”部分的法律包括《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》、《人民调解法》、《中华人民共和国引渡法》、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《中华人民共和国公证法》。可以说，2011年1月1日施行的《人民调解法》赶搭的是中国特色社会主义法律体系宣告形成前的末班车，堪称中国特色社会主义法律体系宣告形成前出台“法律”的收官之作。

值得指出的是，《人民调解法》的制定并不只是或者并不主要是为了在中国特色社会主义法律体系宣告形成前拥有调解制度基本法的立法梦想，更多的是为了回应对制度实施效果清醒认识后所出现的重视矛盾化解的政策导向。从1986年到2002年，人民调解解决纠纷的数量持续下降，从20世纪80年代末的年均700 多万件降至2002年的314.1万件，人民调解解决纠纷的数量与同期人民法院受理的一审民事案件数量从1986年的5.571:1下降至2002年的0.7106:1。[1]从解决纠纷总量这一指标来看，人民调解在经历20世纪80年代的辉煌之后便滑入衰落的境地，在世纪之交更是深陷难以自救的谷底，其面临的严峻态势令人忧虑。在基层秩序维系缺乏官方机制、“诉讼不等同于正义”的观念渐入人心的背景下，人民调解因具有能将纠纷“解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态”的优势再次被视为社会治理特别基层社会治理的法宝而受到青睐。执政党和政府倚重人民调解来重构基层秩序的立场也日益鲜明。仅以2002年为例，在2002年9月5日最高人民法院出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》之后，2002年9月24日中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，2002年9月26日司法部又发布了《人民调解工作若干规定》。重新振兴人民调解制度不再只是司法行政系统和人民法院系统的单方职责，越来越多的权力部门如财政部、公安部、民政部也参与到人民调解的制度化推进过程中。

治理政策的变迁说明，推动《人民调解法》制定的主要力量不是源于自下而上的实践需求，而是源于自上而下的政治期待。从2009年4月司法部将《人民调解法（草案送审稿）》报请国务院审议到2010年5月国务院将《人民调解法（草案）》提请全国人大常委会审议，再到历经2010年6月和8月两次审议后获得表决通过，《人民调解法》“在立法中受到的关注和遭遇的正面反对不多，立法过程之短、通过之顺利并不多见”。[2]立法过程的短暂和进展顺利，没能使《人民调解法（草案）》起草者在谋求人民调解准司法化、精英化背后的扩权冲动得到很好的抑制，没能为自觉弥补传统做法的缺陷（如过于偏好调解者的中立色彩）和主动学习现代调解的长处（如调解不公开进行原则）提供足够的时间保证和交涉机会。《人民调解法》对很多细节关注不够的内容设计（如民间纠纷的具体范围）为位阶较低的细则的出台预留了很大的空间。

“在社会急剧转型的当代中国， 利益愈加多元， 纠纷也愈加复杂。”[3]为适应社会治理的需要，《人民调解法》第34条扩充了人民调解委员会的设立主体和人民调解组织的类型，使《人民调解法》具备了“授权法”和“兼容并蓄”的特点，暂时填补了其他类型民间调解基本法立法方面的空缺，有利于激发制度实践者创新人民调解模式的积极性并形成人民调解多元并行的格局。可以预见，人民调解组织以外的其他类型民间调解组织会积极充分利用这一规定，制定相应的实施细则。这些特点各异、效力不一的细则如果能够避免相互折损和恶性竞争，那么将会使其他类型的民间调解组织与基层自治组织设立的人民调解组织一道，以合力的方式向当事人和社会公众展示人民调解的制度优势和魅力。

经过对人民调解制度史的梳理可知，从1954年《人民调解委员会暂行组织通则》到2011年的《人民调解法》，人民调解制度法律渊源的上位化历程可谓“历时漫长，前缓后急，粗略依旧”。为最大限度获取人民调解的制度实效，其法律渊源上位化的历程可因专门法典的制定而暂告一段落，但以科学、理性为导向的内容细则化工作则应刻不容缓地继续开展。

二、人民调解制度实效化的中心环节：人民调解员的遴选就低化

根据《人民调解法》第13条的规定，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。与1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》第5条和1989年的《人民调解委员会组织条例》第3条的规定不同，《人民调解法》第13条与2002年的《人民调解工作若干规定》第2章的相关规定保持了一致，从而使人民调解员在外延上包括但不限于人民调解委员会委员。关于人民调解员的遴选条件，《人民调解法》第14条作了具体规定：以“公道正派”为其道德条件，以“热心人民调解工作”为其职责条件，以“具有一定文化水平、政策水平和法律知识”为业务条件，以“成年公民”为行为能力条件，从而使得人民调解员的遴选条件发生了一些变化。由下面的人民调解员遴选条件变迁一览表可知：（1）人民调解员的道德条件和职责条件一直未发生实质性变化，尽管在措辞上存在微小的差异。（2）业务条件经历了从无到有、从低到高再到略有回落的过程，并且一直具有模糊、相对的特征。（3）行为能力条件虽未被《人民调解委员会暂行组织通则》和《人民调解工作若干规定》所规定，但考虑到人民调解事务相对于日常生活一般性事务的复杂性，理应对人民调解员的心智成熟程度提出更高的要求，即其在遴选实践中应被作为重要的条件来对待。（4）决策者视人民调解为基层治理重要手段的政治定位使人民调解不可能不镶嵌或吸附在基层自治制度中，《人民调解法》因此立场鲜明的坚持并重申《宪法》对人民调解的群众性定位，人民调解员的遴选条件进而也因此也就没有必要再包括“联系群众”这一政治条件。

人民调解员遴选条件变迁一览表

形式性法律渊源

人民调解员的遴选条件

《人民调解委员会暂行组织组织通则》第5条

政治面貌清楚，为人公正，联系群众，热心调解工作者

《人民调解委员会组织条例》第4条

为人公正，联系群众，热心人民调解工作，有一定法律知识和政策水平，成年公民

《人民调解工作若干规定》第14条

为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平（其中乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度）

《人民调解法》第14条

公道正派，热心人民调解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知识，成年公民

对人民调解进行司法化、专业化改造，如要求“充分发挥退休法官、检察官、警官、律师、公证员等法律工作者以及相关领域专家、学者的专业优势”，往往会导致过于注重人民调解员的文化程度、法律理论水平和法律应用水平，这必然会带来“学历崇拜”这一功利的社会观念冲击和干扰人民调解工作。基于此，“人民调解员极为不容乐观的文化程度构成人民调解衰落的原因之一”[4]和尝试区域性或全国性的人民调解员任职资格考试，最终将其与国家统一司法考试并轨的观点一度深入人心并且至今仍有一定的市场。也正是出于这样的考虑，《人民调解工作若干规定》才会单独将乡镇、街道人民调解委员会委员的文化程度拉高到“高中以上”。孰不知，人民调解员解决纠纷的能力更多的取决于其威望和调解技能，与其学历水平之间并不呈现正相关。原因在于，具有取信于人的威望主要依赖于长期待人处事过程中的良善言行，具有娴熟的调解技能主要依赖于相关生活经验的积累和相关实践的历练，以学校教育为基点的学历水平对威望和调解技能可产生的提高作用很小。此外，当前我国城乡差异以及东部与中西部之间的差异整体上很大且短期内无法得以有效缩小，对文化水平高低的认知和评价因此也具有相对性。《人民调解法》若将人民调解员的学历条件统一成“高中以上”或继续拉高，将会极大地限制人民调解员的来源，把能够胜任人民调解工作但文化程度偏低的人员不当地排除在外，