魏建文：监所检察监督的问题与对策探析

【摘要】近年来，各级检察机关认真落实最高人民检察院《关于加强和改进监所检察工作的决定》，加大了对刑罚执行和监管活动的监督力度，监管执法的能力和水平明显提升，侵害在押人员合法权益的问题得到了有效遏制。但是在押人员非正常死亡、违法变更刑罚执行等问题尚未在司法实践中得到彻底解决，监所检察仍然是检察机关法律监督中的薄弱环节。这些不足和问题，反映了当前监所检察运行在监督理念、基础保障、监督方式等方面还有待加强和改进。因此，坚持“三个维护”的监所检察指导思想，加强监所检察建设，促进工作机制和监督方式创新，应是我们完善监所检察监督必须认真研究和思考的问题。

【关键词】监所检察；监督；刑罚执行；监管执法；人权保障

监所检察工作是检察机关对刑事诉讼活动进行法律监督的最后环节，肩负着保障刑罚统一正确执行、维护监管场所秩序、促进司法公平公正等法律监督职责。近年来，各级检察机关认真落实最高人民检察院《关于加强和改进监所检察工作的决定》，监所检察工作取得了显着成效，监管执法的能力和水平明显提升，监管场所安全和监管秩序明显加强，侵害在押人员合法权益的问题得到了有效遏制。但是，“牢头狱霸”、在押人员非正常死亡、违法变更刑罚执行、体罚虐待被监管人、克扣在押人员给养费、超时超体力劳动等侵害在押人员合法权益等问题还依然没有得到根本解决。特别是当前，人民群众要求进一步加强和促进维护监管秩序稳定、维护刑罚执行公正、维护在押人员合法权益的呼声日益强烈；西方敌对势力日益把我国刑罚执行和被监管人人权保障情况作为攻击的重要目标，国际人权斗争形势更加复杂；频频发生的在押人员死亡等监管事故引起了全社会的广泛关注，检察机关面对的难度和压力之大前所未有。因此，如何按照法治精神和司法规律深化监所检察工作机制的改革，完善当前监所检察监督工作存在的不足，提升刑罚执行和监管活动监督水平，显得尤为紧迫，需要我们认真加以研究和思考。

一、监所检察监督的实践现状

近年来，监所检察部门正确履行宪法和法律赋予的职责，监所检察工作有了较大发展，执法能力不断加强，执法效果不断提升。但是，还是存在一些与新的形势和要求不相适应的地方。

（一）超期羁押的问题得到较好控制但并未从根本上得到解决

超期羁押是长期困扰我国司法实践的一个痼疾，严重侵害了犯罪嫌疑人、被告人的人身权利，严重损害了司法权威和公信力。2003年6月，最高人民检察院印发了《关于开展超期羁押和服刑人员申诉专项清理工作的通知》，要求各级检察机关在7月底之前全部纠正完毕自身存在的超期羁押案件，杜绝再发生新的超期羁押的问题。随后，全国各级检察机关按照最高人民检察院的规定对超期羁押案件进行了自查、自纠。目前，明显超越刑事羁押期限的情况得到了较好控制，但也并未得到根除，一些隐性的、变相的超期羁押问题仍然存在。根据2009年9月1日“深入推进刑事审判法律监督专项检查活动电视电话会”公布的数据：近三个月来，检察机关已检查2008年度各类案件26530件，其中检查纠正审判环节超期羁押人员4720人{1}。该数字还不包括侦查环节和审查起诉环节的超期羁押数字。2011年全国检察机关会同公安机关、人民法院集中清理久押不决案件463件，依法纠正超期羁押242人次{2}。事实上，即使在多部门协同作战、集中清理的高压态势下，超期羁押的问题依然不能得到全部解决，“边清边超”、“前清后超”的现象在一些地方不同程度地存在。

（二）违法或不当处理减刑、假释、保外就医案件呈递增状态

据2008年最高人民检察院工作报告显示，2003年至2007年的。5年间，依法监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当13275人；2009年最高人民检察院工作报告显示，2008年探索刑罚变更执行同步监督，依法监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当4990人，增加了34.6％；2011年最高人民检察院工作报告显示，2010年加强刑罚变更执行的监督，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当10813人；2012年最高人民检察院工作报告显示，2011年开展保外就医专项检察，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当11872人{2}。从最高人民检察院连续5年的工作报告可以看出，全国检察机关纠正减刑、假释、暂予监外执行不当的人次趋于递增状态。一方面说明近年来检察机关把刑罚变更执行作为监督重点，认真抓好提请、审理等各个环节的监督，纠正违法减刑、假释、暂予监外执行不当的工作取得了明显成效；另一方面，这些数字也充分反映了我国减刑、假释程序中的司法不公和司法腐败问题，从一个侧面揭示了我国减刑、假释程序设计中存在的弊端和不足。当前，社会各界对罪犯刑罚变更执行比较关注，特别是暂予监外执行问题，有的“前门进去、后门出来”，有的被法院判处有期徒刑十几年，但在监狱里服刑的时间少之又少，特别是职务犯罪罪犯，投入监狱服刑的时间远远低于其他罪犯。这些问题的存在，严重损害了执法公信力，损害了党和国家的权威。

（三）“牢头狱霸”的问题得到一定遏制但远未达到根除的程度

近几年来，媒体频频披露看守所内发生在押人员被殴打致死的情况，引起社会的关注。出现这些问题，原因很复杂，但是看守所内“牢头狱霸”即在押人员中的“黑老大”所起的作用不可小视。长期以来，我国监狱和看守所就存在新老囚犯共同管理的不成文规定，这种非正式制度往往会导致严重的“牢头狱霸”问题。比如被广泛关注的“躲猫猫”事件就是牢头狱霸对“新人”做出的不法行为{3}。最高人民检察院副检察长姜建初也无奈地承认“牢头狱霸问题的确长期存在”，“而且解决这个问题也比较难”{4}。一位不愿透露姓名的看守所前所长面对媒体也坦言：“看守所内用疑犯管疑犯，是一种错误的方法，但又是一种没有办法的办法。”{5}2011年最高人民检察院的工作报告反映，2010年最高人民检察院会同司法行政机关深入开展全国监狱清查事故隐患、促进安全监管专项活动，重点排查解决“牢头狱霸”问题，对87名严重破坏监管秩序的在押罪犯依法追究刑事责任{6}。“躲猫猫”事件披露后，最高人民检察院对“牢头狱霸”的问题引起了足够重视，专门召开会议对此进行部署，通过一系列专项活动，依法严厉打击“牢头狱霸”和体罚虐待被监管人犯罪{7}，取得了明显成效，2012年最高人民检察院的工作报告就未再显示“牢头狱霸”的问题。说明通过司法各机关的相互协调配合，大力整治，这一问题已经得到了有效遏制。但是，不管从媒体不断披露的情况还是从目前司法实际来看，“牢头狱霸”问题还不能说得到了彻底根除。

（四）刑罚执行过程徇私舞弊等违法执行和监督不力的问题依然存在

根据《刑法》规定，减刑、假释和暂予监外执行（保外就医），是监狱执法中三项重要权力，对服刑人员和家属而言，“减假保”也是最为关注的三项权力。而监狱系统执法犯法的发生往往也就是由于手中掌握的这三项权力。曾有媒体报道，广西某监狱在2年多的时间办理的7565名减刑、假释等罪犯中，有206名罪犯的案件中有徇私舞弊等腐败问题，而且有中级人民法院的法官卷入其中。最高人民检察院工作报告中所显示的每年依法监督纠正的违法或不当处理的减刑、假释、暂予监外执行的案件人数，无不体现了我国减刑、假释程序中的司法不公和司法腐败问题。例如，2009年5月案发的湖南省司法厅原副厅长、省监狱管理局原局长刘万清受贿、徇私舞弊暂予监外执行系列案，1名厅级干部、12名处级干部受到刑事追究。2004年，根据最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部的部署，在全国范围内开展了减刑、假释专项大检查，检察机关共清理减刑、假释、暂予监外执行案件1209247件，对检查发现的问题提出纠正意见20472件次，但实际纠正的只有17431件。即是说，在检察机关对违法办理减刑、假释、暂予监外执行提出纠正意见后，仍有15％的案件未能得到纠正{8}。

（五）社区矫正工作起步平稳但各地发展不一

《刑法修正案（八）》第2条、第13条、第17条中明确规定管制、缓刑、假释等社区矫正制度。检察机关作为法律监督机关，在社区矫正建设中的作用十分重要。“自2009年我国全面试行社区矫正工作以来，截至2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的335个地（市）、2683个县（市、区）、36408个乡镇（街道）已全面开展社区矫正工作，乡镇（街道）覆盖面达89％，北京等省（区、市）已经实现辖区全覆盖；累计接收社区矫正人员88.2万人，累计解除矫正48.2万人，现有社区矫正人员40万人。”{9}湖南省长沙市天心区检察院作为全省社区矫正中心建设试点单位，自2009年起率先开展社区矫正工作，至今共接收社区矫正对象123人，解除矫正36人，无脱管、无漏管、无重新犯罪，打造了社区心理咨询与疏导、社区安置帮教等特色亮点，取得了良好的社会效果{10}。但是，社区矫正在我国尚处于起步阶段，作为一项新生事物，由于观念转变以及相关配套制度不能及时跟进，矫正衔接环节交接不畅，监督职权有限，监督的力度不够，管理监督环节以及定期报告制度难以落实，难以监督{11}。因而社区矫正在各地推进的力度不一，发展不平衡，影响了社区矫正检察监督效能的全面发挥。随着非监禁刑罚执行的逐步适用，社区矫正的工作量必将逐渐加大，开展社区矫正过程中的问题也将逐渐显现，执法主体的二元化、内容单调、组织缺位以及群众对非监禁刑的不了解等问题都将会成为监所检察监督的难点和重点。

二、监所检察监督的问题剖析

监所检察监督存在的不足和缺陷，反映了监所检察在监督理念、基础保障、监督手段等方面存在的问题。

（一）监所检察监督的定位与理念模糊，监督的主动性不强

长期以来，监所检察一直存在三个方面的认识误区，影响了监督效能：一是对监所检察的重要性认识不足。监所检察是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能。但在实践中，由于部分检察院在人员配置、评价机制等方面向刑检部门倾斜的导向以及监所检察人员编制不足等因素，监所检察人员工作积极性不高，往往满足于应付了事，主动监督意识不强。二是在配合与监督的观念上存在模糊认识。监所检察的主要职能就是对刑罚执行和监管活动进行法律监督，显然，不管是办案还是监管单位的工作，其根本的价值取向还是应为监督服务。但是，在司法实践中，由于监所检察室在很大程度上依赖监管场所的物质条件，并且监所检察人员较长时间在同一监管场所工作，易与监管场所干警形成“熟人关系”而被“同化”，碍于情面，睁一只眼闭一只眼，将监督工作束之高阁，不能发挥检察监督的作用。有时发现问题，理应发出书面的纠正违法通知书，因怕影响关系而改为口头，应该口头的，有的就不再提了，使监督的力度不能到位。三是重惩罚犯罪轻保障人权。部分监所检察人员仍存在刑罚的目的就是惩罚人的传统观念，重视刑罚的惩罚功能以及监管的专政职能而忽视刑法对人权的保障功能，对一些带有惩罚性的侵犯被监管人人身权利及民主权利的情形抱宽容的态度，不去加以监督，致使一些侵犯被监管人人身权利、妨害监管秩序的违法行为得不到根本解决。

（二）监所检察人员配置不能完全适应监督工作的需要

目前，我国各级检察机关均设立了专门的监所检察部门，配备了专门人员，办公办案设备、设施得到了基本保障，监所检察室的建设日趋完善。但是，目前监所检察队伍建设的现状与监督工作的需要存在一定差距。一是驻所干警政治素质、业务素质尚需进一步提高。监所检察部门的工作繁杂，需要政治素质过硬、业务素质优良的复合型人才，然而客观上，各地检察机关在人员配置上很难达到这一要求。二是干警的信息化、现代办公设备的使用能力还急需提高。“科技强检”要求以网络技术为核心的信息技术在检察工作中得到广泛运用，但相对而言，不管是在驻监所检察室的硬件条件上还是监所干警利用网络获取、交流和处理信息的能力上，都还不能完全适应信息化建设的需要。三是驻所检察干警人员配置不足。据调查，看守所按照14％的比例配置警力，监狱、劳教所按照18％的比例配置警力，而全国检察机关派驻看守所一般按照0.5％―1％的比例配置检察人员，派驻监狱、劳教所一般按照1％o的比例配置检察人员{12}。据统计，截至2009年底，全国检察机关共有监所派出检察院80个，派驻检察室3204个，