崔永东：刑事立案、侦查监督问题试探

【摘要】本文从刑事立案监督与刑事侦查监督两个方面考察了检察机关对侦查机关的法律监督问题，指出刑事立案监督的范围过窄，立案监督中的某些缺陷对保障人权有所妨碍，这就影响到了立案监督目的的实现。为了保证立案活动的准确与合法，使无罪者不被非法追诉，刑事诉讼法仅仅规定对公安机关应当立案而不立案加以监督是不够的，而是应将不应当立案而立案的情况纳入立案监督的范围。除赋予检察机关立案备案权外，还应赋予检察机关审批权、复查权、销案权、纠错权，以强化检察权的行使。目前检察机关对侦查机关的法律监督是“柔性监督”多，“刚性监督”少，这是监督不力、监督偏软、监督无效的直接原因。这一现象应当引起我们的重视，并切实加以改变。

【关键词】立案监督；侦查监督；检察权；侦查权

何谓“刑事侦查监督”，请看《法学词典》的解释：“在我国，指检察机关对侦查活动是否合法实行的监督。对公安机关侦查的刑事案件的监督，主要内容包括：（1）公安机关在侦查活动中法律手续是否完备，有无非法拘捕或错捕和漏捕被告人的情况；（2）在立案、侦查、预审、搜查、扣押、鉴定中，有无违法行为；（3）在讯问被告人和讯问证人中有无刑讯逼供等。这种监督主要通过审查批捕和审查起诉活动实现。人民检察院如发现有违反法律的情况，要及时向公安机关提出纠正意见；对触犯刑律的，要依法追究其法律责任。”[1]从第2点可以看出，公安机关的刑事侦查是一个包括立案、侦查、预审、搜查、扣押、鉴定等等在内的完整的过程，检察机关对这一过程进行全程监督。但从《刑事诉讼法》的规定看，立案又是一个独立的诉讼阶段，它是下一个诉讼阶段即侦查的前提条件。因此，《法学词典》的说法似乎是可质疑的。

有学者指出：“刑事诉讼中的立案，是指公安机关、人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，或者公安机关、人民检察院、人民法院对于报案、控告、举报和自首的材料，以及自诉人起诉的材料，按照各自的管辖范围进行审查后，决定作为刑事案件进行侦查或者审判的一种活动。”[2]并强调立案是刑事诉讼的起始程序和必经程序，是刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段。

2012年3月全国人大会议通过了《〈刑事诉讼法〉修正案》。新《刑事诉讼法》第107条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”这是将立案看成是法定机关的专门活动。

对于侦查，学者也指出：“侦查是刑事诉讼的一个基本的、独立的诉讼阶段，是公诉案件的必经程序。公诉案件只有经过侦查，才能决定是否进行起诉和审判。”又说：“侦查活动具有法定的内容和方式，即专门的调查工作和有关的强制措施。专门的调查工作是指《刑事诉讼法》第二编第二章‘侦查’中所规定的讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人、勘验、检查、搜查、扣押物证、书证、鉴定、通缉等活动；有关的强制性措施是指刑事诉讼法所规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等限制或者剥夺人身自由的各种方法。”[3]

新《刑事诉讼法》第113条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查、收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。对现行犯或者重大嫌疑分子可以依法先行拘留，对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当依法逮捕。”从该法第二编第二章的规定看，“侦查”的主要内容和方法是：讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验与检查、搜查、查封与扣押物证书证、鉴定、技术侦查措施、通缉等等。

关于“刑事立案监督”，学者认为“是指检察机关对公安机关的立案活动进行的监督，它是人民检察院对刑事诉讼进行监督的一种”[4]。可见，不宜将立案监督与侦查监督混同。

一、关于刑事立案监督问题

“刑事立案监督是指人民检察院对侦查机关的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。它作为人民检察院的一项重要职能，和侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事审判监督、行政诉讼监督一起，构成了我国检察机关诉讼法律监督职能的基本体系。”[5]

1996年全国人大通过的《刑事诉讼法》第一次修正案规定了人民检察院对于公安机关应当立案而不立案的案件，要求公安机关说明不予立案的理由，检察院如果认为该案符合立案的法定条件，应当通知公安机关立案。自此，立案监督制度得以正式确立，从而使人民检察院对公安机关的刑事立案活动的监督有了法律根据。这也意味着，从立案到执行的整个刑事诉讼过程都被置于法律监督的范围之内，对保护人权、维护司法公正起了重要作用。

然而，随着社会生活和司法实践的变化，特别是随着立案监督理论研究的深化，刑事立案监督中存在的一些问题逐渐暴露出来，如立案监督的范围过窄，立案监督中的某些缺陷对保障人权的妨碍，等等，从而影响到了立案监督目的的实现。

正如有人所说：“多年来的实践表明，一些地方的公安机关出于地方保护或者利益驱动，以刑事立案插手经济纠纷，利用刑事手段解决民事纠纷等问题比较突出，严重影响了司法机关的形象，人民群众对此反映非常强烈。但是由于刑事诉讼法只规定了对应当立案而不立案的监督，却没有明确检察机关对不应当立案而立案的监督权限，致使公安机关立案后对无辜公民立案、拘留、取保候审、监视居住等违法问题不能被及时发现和有效纠正，这对于保障刑事诉讼的依法进行、维护公民的合法权益显然是极为不利的，不符合依法治国、保障人权、加强法律监督的要求。”[6]

上述情况即使到了2012年3月由全国人大通过的《刑事诉讼法》第二次修正案中仍未得到改变。新《刑事诉讼法》第111条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”该法只是规定了对应当立案而不立案的监督，却并未规定对不应当立案而立案的监督，因此使公安机关的盲目立案行为处在一种不受约束的状态之中，使公民的合法权益面临随时被公权力机关侵犯的风险。这理应引起立法机构的高度关注。但遗憾的是，在该问题上，2012年的刑诉法第二次修正案与1996年的第一次修正案相比，没有任何实质性进展。

为了保证立案活动的准确与合法，使无罪者不被非法追诉，刑诉法仅仅规定对公安机关应当立案而不立案加以监督是不够的，而应将不应当立案而立案的情况纳入立案监督的范围。这样才能有效保护当事人的合法权益，才能从源头上把握住刑事诉讼的关口，才能防止公安机关为追求立案率而不惜对公民权利进行侵犯。

因此，我们认为有必要对现行刑事诉讼法进行修改，即对公安机关不应当立案而立案情况的监督加以规定：人民检察院认为公安机关不应当立案而立案的案件，或者犯罪嫌疑人及其近亲属或律师认为公安机关不应当立案并向人民检察院提出申诉的，人民检察院应当要求公安机关说明立案的理由。人民检察院认为公安机关说明的立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。

另外，还应当建立行政案件的处理信息共享平台，以便拓展人民检察院在立案监督中的知情权。鉴于目前公安机关“以罚代刑”的问题较为突出，建立这一平台是很有必要的，它有助于检察机关及时发现并纠正以罚代刑的问题，督促公安机关依法立案，防止其作出不立案的违法决定。

有的学者提出了完善刑事立案监督制度的建议：一是明确界定刑事立案的标准，立案标准有两个方面，一是事实标准，一是法律标准，办案人员容易将两个标准混同，产生不良后果。立案作为刑事诉讼过程的一个程序，其标准不能等同刑事强制措施所要求的实质性标准，对其规定过高，会带来降格处理、玩忽职守的弊端，而对其规定过低，又会造成盲目打击的弊端。因此，立案机关应当结合办案实际，针对不同类型的犯罪，设计出统一而适当的标准，增强可否立案的可操作性，同时还要征求检察机关的意见，将立案标准与立案监督标准相统一。二是增设立案监督的时效性。三是完善行、刑衔接机制，增加行政机关移送线索的义务。应当明确规定检察机关可以通过各种合法途径获取立案监督线索，增设国有单位移送刑事案件线索和立案监督线索的义务。要求立案机关向检察机关侦查监督部门定期移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，从而使检察机关能从源头上把握立案监督。另外还可以由检察机关侦查监督部门负责定期对公安机关、税务等主要行政执法部门进行互联网审查，允许检察机关进入公安办案系统查询立案和破案情况。[7]上述说法值得我们进一步思考。

加强对立案活动的监督，也引起了中国检察系统高层的关注。最高人民检察院副检察长孙谦在一篇题为《检察体制改革的回顾与前瞻》的文章中指出：“立案是一个独立的诉讼阶段。作出立案决定意味着被立案人已经被确定为犯罪嫌疑人，其人身自由和财产权将可能受到限制。根据《刑事诉讼法》的规定，立案后公安机关可以自行对犯罪嫌疑人采取逮捕以外的所有强制措施，而无须任何司法审查。这就决定了立案监督对于保障公民人身自由和财产权利具有非常重要的意义。只有从立案这一诉讼源头把住法律关口，才能实现对当事人基本人权的有效保护，保障刑事侦查活动依法进行。当前检察机关对公安机关刑事立案活动的法律监督存在的主要问题是监督范围不完整。《刑事诉讼法》只规定检察机关对公安机关应当立案而不立案进行监督，而未规定对不应当立案而立案的监督。实践中，一些公安机关出于地方保护主义或者利益驱动，以刑事立案插手民事、经济纠纷，侵害了公民的合法权益。……为此，有必要在《刑事诉讼法》中明确规定检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督程序。”[8]

应该说，上述高屋建瓴的分析对我们理解刑事立案监督问题具有重要的启发，它使我们认识到，立案问题不仅仅是一个司法技术问题，更是一个保护人权、构建法治文明的问题。只有在源头上把握好法律关口，才能使公安机关的刑事立案权受到有效制约，才能使刑事诉讼程序得以在良性轨道上运行。

二、关于刑事侦查监督问题

针对检察机关在侦查监督中的时间滞后、手段单一等问题，一些学者主张人民检察院应当对公安机关的侦查活动进行全方位介入。根据法律规定，检察机关对侦查活动负有监督职责，但是如果仅仅通过审查批捕、审查起诉方式进行，必然会导致这种监督过分注重实体问题，这就会影响到程序违法的发现和纠正力度。而且这种监督是静态的和事后的，检察机关只能通过公安机关移送的材料进行审查，从而使检察机关缺少发现公安机关违法行为的渠道，并使那些因违法侦查而受到侵害的当事人权利得不到及时有效地救济。[9]

也有一种观点认为，检察机关介入侦查的目的不是检警一体、联合办案，而是为了履行监督职责，及时发现和纠正违法。因此，应该通过修改刑事诉讼法，对检察机关介入公安机关侦查案件的目的与范围加以明确规定。如严重危害社会治安的暴力犯罪案件、集团犯罪案件；严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪案件；当事人反映侦查人员有违法行为的案件；检察机关通知公安机关立案侦查的案件。对以上案件，检察机关可以介入公安机关的侦查活动，参与案件的讯问、询问、勘验、检查、复验、复查等等，并对依法取证问题发表意见，以加强对侦查活动的监督。[10]

人民检察院介入侦查的方式：（1）参加公安机关对重大案件的讨论；（2）参加公安机关对犯罪嫌疑人的讯问；（3）参加公安机关对被害人的询问；（4）参加公安机关的勘验、检查、复验、复查。通过以上方式，检察机关可强化对公安机关侦查活动的监督。

检察机关在派员介入侦查的过程中，发现侦查人员对犯罪嫌疑人刑讯逼供的，对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的，或者侦查人员伪造、变造、销毁、涂改证据的，或者徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的，或者利用职务之便牟取非法利益的，违法决定、执行、变更、撤销强制措施的，应当进行纠正。对于违法情节较重的办案人，在依法提出纠正违法意见的同时，还要提出给予违法办案人以行政处分或者更换办案人、改变案件管辖等处理意见，侦查机关接到检察机关纠正违法意见后，应当进行调查处置；情节严重构成犯罪的，要依法追究刑事责任。[11]

新《刑事诉讼法》第154条规定：“对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月，案情复杂，期限届满不能终结的案件，