谢佑平：公设辩护人制度的基本功能――基于理论阐释与实证根据的比较分析

【摘要】公设辩护人制度具有辩护服务质量保障与法律援助成本控制两大基本功能，理论上说，公设辩护人（制度）较私人律师模式更具专业性、协调性、对抗性、保障性、监管性、工作热情高等优势，有助于其提供优质的辩护服务；而公设辩护人制度运作的专业化及“官僚方式”、可控性及可预测性、注重服务效率等特征，使其更能实现国家对刑事法律援助成本控制的功能；在一定程度上，美、英、加等国的实证研究佐证了上述的理论分析。

【关键词】公设辩护人；公设辩护人制度；辩护服务质量；法律援助成本

目前，世界范围内刑事法律援助模式主要包括三种方案：指定律师制度、合同制度与公设辩护人制度，前两者属私人律师（我国亦称社会律师）模式，即国家履行为贫困者提供辩护服务的义务，而向私人律师购买法律服务，私人律师具体实施辩护服务的刑事法律援助模式；公设辩护人制度则是国家直接雇用辩护律师，即公设辩护人，作为国家公务人员的公设辩护人专职从事辩护服务。在公设辩护人制度创立之初，西方理论界与实务界对其抱有很高期望，如美国律师迈耶C.高曼（Mayer C.Goldman）在1915年便指出公设辩护人制度存在如下优势：对被告人权利的有效、真实的保护代替了理论上的“保护”；更加真实并有效地裁决案件；大大减少伪证和不道德的辩护；消除不同阶层的犯人之间不公平的歧视待遇；更加迅速地实现正义，由此缩减审前羁押，在大城市中减少监狱人满为患的现象；更容易展现审判中的真相；减少开支等等。[1]直至今天，公设辩护人制度已广泛实践于美、英、加等国，[2]并仍施行于我国台湾地区。本文结合公设辩护人制度在各国或地区的实践情况，并在与私人律师模式比较的基础上，认为公设辩护人制度主要包括两大功能：刑事辩护服务质量保障功能与刑事法律援助成本控制功能。

一、刑事辩护服务质量保障功能

国家专设辩护人机构意在维护犯罪嫌疑人、被告人的律师辩护权，同时也履行国家对法治的基本承诺，然而，上述目标的实现，有赖于公设辩护人制度能够提供实质、有效的辩护，从另一个角度上说，这也是公设辩护人制度存在的正当性所在。

（一）理论阐释

人们对公设辩护人制度辩护服务质量保证功能基于这样一种理论假设：领薪的全职公设辩护人专门从事刑事案件辩护，与并非专攻刑事法律的法庭指定私人律师相比，能够为贫困者提供质量更高的辩护服务。[3]在笔者看来，这一理论假设主要基于公设辩护人制度具有专业性、协调性、对抗性、保障性、监管性、工作热情高等优势，具体分析如下：

其一，专业性。公设辩护人主要是为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务，显然其专业性很大程度上得益于他们能够比私人律师接触更多的刑事案件，“因为他们每日都在法庭上从事同样的工作，所以能够在短时间内获得大量经验”。[4]显然，假如一年代理上百件刑事案件的公设辩护人要比一年可能仅代理数件刑事案件的私人律师积累更多的辩护经验，大量的辩护经验可以促使公设辩护人比私人律师更精通刑事辩护业务，使他们成为刑辩专家。可以说，专业性是确保公设辩护人服务质量的首要因素。我国设立公设辩护人制度之初，有学者便认为，公设辩护人“事务既集中于一定之机关，司其事者，又专以刑事辩护为务，较诸官选辩护人之临时选任，其能力之优劣，自不可同日而语也。”[5]相反，私人律师模式不以刑事辩护专业化为其主要特征，例如，早在1964年美国总检察长罗伯特・肯尼迪（Robert F.Kennedy）在吉迪恩案（Gideon v.Wainwright）出庭作证时便指出私人指定律师在辩护经验方面的匮乏，在他看来，指定律师“通常缺乏对有效辩护而言至关重要的审判经验”，因此，安东尼・刘易斯（Anthony Lewis）认为，正是由于指定律师对刑事辩护业务经验匮乏、能力不足才促成了公设辩护人的产生。[6]事实上，吉迪恩案后近30余年，仍有学者指出许多贫困被告人和吉迪恩在初审中的境遇差不多，其中原因之一是“尽管法院任命了辩护律师，但它未保证指定律师的辩护能力。”[7]因此，与私人律师模式相比，公设辩护人一般更具有专业性优势，这一优势最终有助于保证其提供称职的辩护服务。然而，也有不少人担忧，公设辩护人是否会因对类似案件采取例行公事的方法从而影响到服务质量，无疑，这是值得我们进一步探讨的问题。

其二，协调性。公设辩护人的协调性，是指与私人律师模式相比，其与检察官、法官等司法人员能够建立起更融洽的工作关系。公设辩护人是包含了法官、检察官、警察和法庭职员的刑事司法体系中的一部分，公设辩护人专职辩护活动，检察官专职追诉活动，法官专职审判活动，公设辩护人与检察官、法官都是国家工作人员，三者只是职责与定位不同，因此，一般认为，检察官、法官等司法人员对公设辩护人的认同一般要高于私人律师，如我国学者朱显祯认为，公设辩护人作为公务人员或有声誉团体的成员而履行职责，所以“办理异常顺调”，因为他们不像一般律师，常为胜诉不择手段，甚至作伪证，所以公设辩护人与检察官“之情感，亦甚相得”；[8]美国也有学者认为，“公设辩护人完全置身于地方刑事司法制度中，能够利用他们与检察官、法官的良好关系对委托人产生有利的结果。鉴于公设辩护人和检察官之间大量的辩诉交易，公设辩护人能够积累经验，并且与检察官互相尊重，这些都对委托人有利。”[9]英国也有研究报告指出，公设辩护律师办公室与“保卫社区-减少犯罪”（Safeguarding Communities-Reducing Offending）保释计划建立了良好的关系。[10]显然，公设辩护人与检察官、法官等司法人员的融洽关系最终有利于他们的当事人，例如，加拿大有研究报告指出：专职律师与检察官的“亲密关系”的结果是“专职律师成为更成功的控辩交易谈判者”。[11]不过，需要指出的是，也有观点认为公设辩护人与检察官、法官的关系过于紧密存在危及辩护律师热情和独立性的风险。

其三，对抗性。公设辩护人作为“公家律师”，意味着他们有足以对抗检察官的“公家资本”，双方的“平等武装”使得控辩之间的对抗更有可能达致“平等对抗”，因为“公设辩护人的重大优势在于：在经验、知识与诉讼策略方面可以与检察官相当。”[12]如台湾地区公设辩护人属司法人员，[13]因“公家身份”，使他们在与检察官的对抗中并不处于劣势，有学者指出：一般律师由于顾忌得罪检察官，担心当公诉检察官又轮调回侦查检察官时，会给律师苦头吃，又或担心得罪检察官可能对当事人造成不利，因此一般律师无形中会形成一股自我约束的力量；相较于一般律师，公职身份对工作的保障让公设辩护人免除这层担忧，让他们有本钱去对抗检察官。[14]所以，公设辩护人与检察官的对抗更可能接近“平等武装”，这有利于事实真相的发现。不过，也有观点认为公设辩护人的“公家身份”很有可能会使他们试图减少与控方的冲突，因为他们可能把自己定位为政府官员，而不是当事人最佳利益的卫者，例如，与私人律师模式相比，美国早期公设辩护人促成了被告人更多的认罪答辩，因此，犯罪嫌疑人、被告人会担忧公设辩护人为了维持与法官、检察官等司法人员的融洽关系，不会尽全力辩护。

其四，保障性。公设辩护人保障性主要体现在如下两个方面：首先，公设辩护人作为国家工作人员，具有良好的身份保障，诸如稳定薪水、合理的升迁渠道等。例如，近年来，美国公设辩护人的薪水接近或者达到与其对应的检察官的薪水，而不像早期公设辩护人薪水远低于检察官；台湾地区“公设辩护人条例”第11条亦明文规定：公设辩护人之俸给，比照法官、检察官俸给核给之。另外，台湾地区“公设辩护人条例”等有关规定也明确了公设辩护人晋升条件。[15]因此，公设辩护人一般可安心从事刑事辩护工作。相反，私人律师以提供法律服务为生，生存是首当其冲的事情，他们以利益为导向无可厚非，然而，很多私人律师通过指定律师制度来维持生计，有时并不利于对被追诉者的权益保障。例如，南非法律援助委员会执行主席曾指出，法律援助制度没有实现其为穷人服务的初衷，实际上成为一个仅让私人律师从法律援助制度中受益的制度，因为私人律师滥用法律援助。[16]其次，公设辩护人可以获得更多的办案资源及法律培训项目。就前者而言，如美国公设辩护人办公室往往雇有调查员、律师助理、秘书等支持性职员（support staff），他们为公设辩护人的辩护活动获得提供帮助，这有助于保障公设辩护人的辩护服务品质，哥伦比亚特区公设辩护人服务取得了良好辩护效果，一个重要原因就是他们拥有一批专职的支持性职员；就后者而言，公设辩护人一般能获得比私人律师更多的法律培训机会，某种程度上而言，这也有助于其专业性的培养，如美国《全国刑事辩护制度研究》报告曾指出，公设辩护人制度、指定律师制度与合同制度三种模式下的辩护律师在获得法律继续教育方面的机会分别为：81％、21％与37％。[17]

其五，监管性。一般而言，与私人律师模式相比，公设辩护人制度更有利于对辩护质量的控制。例如，美国公设辩护人办公室一般都存在正式的管理标准，这些标准无疑有助于确保公设辩护人的辩护服务质量。相反，私人律师模式缺乏有效监管是常见现象，有学者便指出，南非私人律师模式在监督管理方面的缺陷，由于法律援助委员会无法监督私人律师的办案质量，成为一个仅为律师支付办案经费的财务部门，这虽然有法律援助委员会管理上的疏漏，但私人律师自由、分散的职业特点也是管理上难以克服的潜在障碍。[18]与指定律师制度相比，合同制度作为另一种私人律师模式，其在服务质量和责任方面具有一定的控制力，[19]然而，也有学者指出，合同制度在质量控制方面仍存在一定缺陷，太多的司法辖区将采用的固定价格合同方式仅仅作为一种节省费用的方法，却常常以代理质量为代价。[20]

其六，工作热情高。公设辩护人工作热情高于私人律师是其工作职责使然，因为从事该职业需要有敬业和献身精神，而私人律师工作热情被认为常受经济利益影响。例如，在台湾地区，有公设辩护人表示：“在律师事务所替大公司服务，提供法律意见，比较‘冷冰冰’；担任公设辩护人，可以替基层民众服务，了解贫穷人家的无助，提供法律专业协助打赢官司，更有成就感”。[21]同样，美国在吉迪恩案后，公设辩护人办公室的代理服务理念发生了重大改变，为贫困者利益进行代理的热情取代了漠然。[22]然而，也有观点认为，公设辩护人工作热情并不如私人律师，台湾地区曾有“立法委员”指出：“公设辩护人既为公务员，因案件胜败与其均无损，是否会热心为被告辩护？”[23]换言之，公设辩护人是司法人员，领取固定薪水，可以免受市场淘汰机制的竞争压力，因此，他们是否会积极为当事人提供辩护服务是值得质疑的；加拿大《安大略省法律援助评论报告》也指出，公设辩护人模式的“非个人性质”（impersonal nature）和“官僚性质”（bureaucratic nature）“使公设辩护人缺乏辩护律师在每个案件中热情和活力的特点”。[24]对此，不能否认的是，由于公设辩护人属于公务人员，容易受到对公务员负面评价的影响，因此给大家造成不尽职守的刻板印象。

（二）实证根据

一定程度上而言，公设辩护人制度质量保障功能意味着其所提供的辩护服务是一种有效辩护，上述理论分析是否与实际运作相一致，还需要经过实证的检验。当然，对各种提供模式的辩护服务进行“有效性”评估并非易事，这里首先需要确定两个前提：一是应当站在哪方立场上进行评估，其涉及的相关评估主体包括当事人、律师、法官、检察官、法律援助管理者、政府、出资者以及公设辩护人自身等，显然，不同群体对公设辩护人辩护质量的看法存有差异；[25]二是应当对哪些服务要素进行考察，可选服务要素包括：早期代理、审前释放、案件结果等。结合各国实证研究成果，具体分析如下：

第一，当事人满意度与同行评估（peer review）。公设辩护人制度旨在实现贫困者律师辩护权，维护司法正义，因此，犯罪嫌疑人、被告人是其最重要的受益者，公设辩护人制度也只有体现出维护犯罪嫌疑人、被告人的基本权益时才具有正当性。因此，当事人满意度是考察公设辩护人制度辩护服务质量的一个重要评估指标，以英国为例，根据苏格兰法律援助委员会公布的《2008年公设辩护律师办公室当事人满意度调查报告》显示：在对123位被告人的调查中，