李浩：理性地对待调解优先――以法院调解为对象的分析

内容提要: “调解优先”是最高人民法院 2008 年提出的指导民事审判工作的司法政策，该政策实施近 4 年来，全国法院一审民事案件的调解结案率已经有了明显的提高，但司法实务中对该政策的理解和贯彻也存在一些偏差。在当下的法院调解中，应当着重处理好调解优先与调解结案率的关系，调解优先与自愿原则的关系，调解优先与民事权利保护的关系，调解优先与法律规则维护的关系，调解优先与争议事实处理的关系。

关键词: 法院调解/调解优先/调判关系/理性对待

一、问题的提出

可以毫不夸张地说，新中国的民事诉讼制度史，就是一部注重用调解方式解决纠纷的历史，其间尽管也有过司法实践中对判决的重视胜过调解，但至少在司法政策层面，从未提出过应当强化判决或者强调判决优先。法院是审判机关，作为审判机关，采用判决的方式对诉讼案件做出黑白分明、一刀两段式的解决又是典型的用司法手段处置纠纷的方法，即使法院实际上判决的案件数量不多，整个民事诉讼程序也主要是围绕着最终如何形成判决设计的。[1]因此，如何处理调、判关系，就成为我国制定民事司法政策必须面对的一个极其重要的问题。

新中国的民事诉讼制度史，可以追溯到新民主主义革命时期。对于民事案件，解放区司法工作的方针最早是“调解为主、审判为辅”，后来改为“调解与审判相结合”，新中国成立后，指导民事审判的方针先是“依靠群众、调查研究、调解为主”的十二字方针，其后又发展为“依靠群众，调查研究，调解为主，就地解决”的十六字方针。[2]到了 1982 年，我国颁布了第一部《民事诉讼法》（试行），在该部法律中，立法者在“任务和基本原则”这一章中规定：“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决”（第6 条），该原则被称为“着重调解原则”；到了1991 年修订《民事诉讼法》，法院调解的原则被修正为“自愿、合法调解原则”。就调、判关系而言，最高人民法院的方针原先是“能调则调、当判则判，调判结合，案结事了”，到了 2008 年，这一方针才转变为“调解优先，调判结合，案结事了”。由于新的民事司法的方针更加突出和强调调解，把调解置于优先选择的位置，所以本文把新的指导方针简称为“调解优先”。

“调解优先”的司法方针是在我国社会向法制化转型的过程中提出的，同时也是为了应对社会矛盾纠纷凸显的新情况。1979 年之后，我国开启了以市场化、法治化为价值取向的改革，在这一改革的过程中，立法机关大大加快了制定法律、法规的步骤和速度，一部又一部法律、法规以相当快的速度被制定出来，我国的社会关系也急速地经历了法化的过程。社会关系法化不可避免地使各种矛盾纠纷成为法律上的纠纷，而法律上的纠纷又必然具有可诉性，如果当事人无法通过诉讼外的渠道解决，就会使得这些纠纷成为一个个诉讼案件进入法院。另一方面，随着改革的不断推进，改革进入了深水区，触及到了复杂的、不易解决的社会矛盾。由此造成了这样的态势，一方面，诉讼到法院的案件越来越多，另一方面，法院试图用判决的方式解决这些纠纷的效果并不好，不仅上诉案件、申请再审的案件持续增加，而且涉诉信访也成为信访事件的主要来源。

为了减少矛盾纠纷的发生和有效化解已经发生的矛盾纠纷，为了保持社会的稳定和谐，党中央提出了构建和谐社会的目标和任务，调解被认为是更有利于化解矛盾纠纷，实现社会和谐的一种解决纠纷方式，所以，自 2002 年以来调解受到高度的重视和推崇，被写入各种文件、司法解释，最高人民法院也不断强调应当注重用调解方式处理民事纠纷。2008 年，最高人民法院确立了“调解优先，调判结合”的工作原则，2009 年 7 月 28 日，最高人民法院在哈尔滨召开“全国法院调解工作经验交流会”，王胜俊院长亲临会议并发表了重要讲话，在此次讲话中对这一工作原则作了深入的阐述，强调要牢固树立“调解优先”的理念，深入贯彻“调解优先、调判结合”的原则。王院长在讲话中还强调调解是高质量的审判、调解是高效益的审判。[3]

应当说，调解优先的司法政策是符合民事诉讼法的规定的，是同民事诉讼法确立的法院调解原则相契合的。我国民事诉讼法关于法院调解原则的表述是“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”（第 8 条）。从这一规定不难看出，立法者把调解置于优先考虑的位置，要求法院在处理民事纠纷时，首先考虑用调解的方式，在征得当事人同意的情况下进行调解，调解不成的，才转为判决。在这一司法政策的指导下，法院的调解工作有了进一步的发展，调解结案率也有了进一步的提升。由于调解解决的案件不存在上诉问题，申请再审的可能性也相当之低，大量民事纠纷通过调解得到了解决，大大减少了上诉和再审的压力。尤其是，对那些用调解解决能够取得更好的法律效果和社会效果的案件，法官们通过耐心做调解工作，既化解了矛盾纠纷，也最大限度地满足了双方当事人的利益。《人民法院报》上时常有这方面的报道，如《吉林高院调撤一案解 7 起纠纷促引资五亿》、《五次调解保住了居民的菜篮子》、《为了四百多位老人的归宿》等。[4]

不过，在调解优先的司法政策取得明显成效的当下，由于对“调解优先”内涵把握的不准确、贯彻“调解优先”政策的方法不妥当、未能协调好“调解优先”与审判中的其它原则、制度的关系等原因，该政策的实施也给我国的民事审判带来了一些问题，造成了一些偏差，如片面追求调解结案率、未能遵循自愿原则、弱化了对民事权利的保护、软化了法律规则、忽视了对事实的查明等。因此，为了贯彻好这一司法政策，需要理性地看待调解优先，处理好以下关系。

二、调解优先与调解结案率

调解结案率（以下简称调解率），是指在法院受理的全部民事诉讼案件中，法院以调解方式结案的百分比。调解率，可以反映在一定时期内，法院采用调解方式处理民事纠纷案件的多少，把调解率与判决结案率相比较，还可以说明在法院受理的全部案件中，究竟采用调解方式解决得多，还是采用判决方式解决得多。尽管调解率的高低，并不能绝对说明法院和法官对调解的重视程度，对“调解优先”司法政策重视和贯彻实施的程度，[5]但它仍然能够在基本面上反映上述问题。由于我国对民事案件实行全程调解，调解率还可以具体区分为一审的调解率、二审的调解率和再审的调解率。

客观地说，当法院把调解率作为考核的指标时，对法官调与判的选择还是起到了相当大的作用的。一项针对法官的调查表明，把调解作为考核审判质量的重要指标，也是很多法官选择调解的内心动机和原因，这种考核对法官调解意识的增强起很大的促进作用。以前没有考核，是否做调解工作和能否调成没关系，现在要考核了并且很多法院都把调解率作为法官业绩和评先进的条件，因此就不得不重视了。[6]

在 1989 年之后的长达十多年的时间内，由于法官们认为判决比调解更能彰显法官的司法能力，也是更有利于实现法治的纠纷解决方式等原因，[7]调解率曾节节下降，全国法院一审民事案件的调解率在 1989 年时曾高达 63． 9%，判决率只有 16． 5%，第一审经济纠纷案件的调解率高达 76． 7%，判决率只有10． 5%，而到了2001 年，民事案件的调解率只有36． 7%，判决率则达到41%；经济纠纷案件调解率只有 30． 4%，判决率则上升到 40． 3%，判决率超过调解率近 10 个百分点。[8]2001 年后，国家和法院开始重视调解，强调用调解化解矛盾纠纷，构建和谐社会，法院的调解率才开始逐渐改变一路下跌的趋势，到了 2004 年，开始缓慢上升。尽管如此，调解率还是长期低于判决率，直到 2009 年，调解率才首次超过判决率。2009 年，全国一审法院的调解率为36． 21%，判决率为33． 81%，调解率只超过判决结案率2． 4 个百分点；到了 2010 年，全国一审法院的调解率为 38． 80%，判决率为 30． 99%，调解率超出判决率近 8 个百分点。

对于扭转调解率逐年下滑，许多地方采取用调解率考核法院和法官的方法，把调解率的高低作为衡量法院工作是否先进的指标，把调解率同法官的个人利益挂起钩来。应当承认，这种做法对提升调解结案率起到了相当大的作用，甚至可以认为，“调解优先”的司法政策之所以能够有效贯彻，主要是由于法院采用这样的措施。我国法院存在着严重的行政化，上级法院的一些审判管理措施，带有明显的行政化色彩，法院的院长、庭长对本院的内部的管理，也同样采用行政化的手段，而行政手段的特点之一就是注重效率，因此一旦采用行政手段来提升调解率，会取得明显的成效是意料之中的结果。

在上级法院把调解率作为考核下级法院的指标的情况下，下级法院的领导就会采用层层分解的方法，把调解率的指标分解到庭、分解到人。其实，在普遍重视调解率的情况下，即使不对调解率提出明确的要求，只要调解率作为一项统计指标，只要各个同级法院的调解率出现在同一张统计表中，法院的院长们在看到自己法院的调解率比较低时，也会想方设法地敦促本院法官加强调解，提升调解率。

尽管把调解率作为考核法院和法官的手段对提升法院的调解率起到了显著的作用，但这种做法带来的负面效果也是不容忽视的。对这种做法，学者们早就提出过严厉的批评，有学者认为这样做是脱离实际的主观唯心主义的表现，极容易导致法官违背当事人的意愿搞强制调解和违法调解，会极大地浪费司法资源和导致诉讼效率低下，会最终致使民事诉讼制度走向异化。[9]有学者则指出这样做的直接后果之一是导致人们法律虚无主义意识的扩展和蔓延，同时也会影响裁判水平的提高。[10]一些法官也对过分强调和追求调解率的做法提出了疑问，有法官指出，追求高调解率会造成法院和法官把提高调解率作为目标，“而一旦调解成为目的而不是手段，调解所要实现的公正、效率和和谐等价值就可能打折扣，使得调解率成为案件质量的一个粗糙的不准确的反映。”[11]有的法官对当下大量调解结案的民事案件进入强制执行的现象进行了研究，认为这种始料不及的后果同一些法官在高调解率指标的压力下一味地追求调解结案，而不关注调解协议履行的可能性有很大的关系。[12]还有的法官分析了当下民事诉讼中一些地方虚假诉讼频发，而那些虚假诉讼案件又大部分是采用调解结案的，指出对调解率的追求是造成这一结果的主要原因。当调解率成为考核法官业绩和评价法官工作的指标时，自然会促使法官们热衷于调解结案，在当事人自行达成调解协议时，疏忽甚至无视法院的审查义务，导致虚假诉讼的当事人有机可趁。[13]

当调解率被作为一项硬性指标，当提高调解率被作为一项政治任务来对待时，就难免会出现为完成指标而背离审判规律和违反调解原则的现象。当下调解中存在一些法官为完成调解任务采用强迫调解、违法调解的方法，有的地方的基层法院甚至规定人民法庭审理的案件只调不判，凡是不接受调解的案件全部移送到县级法院审理。一些地方还出现了为了应付上级法院的检查或是为了在评比中取得好的成绩，弄虚作假，谎报调解率。[14]

当调解率相当低，并且还在持续下降时，为了扭转这一态势，用调解率来考核法院和法官，作为一种不得已而为之的权宜之计，也许还具有某种正当性和可接受性。在调解结案率已经比较高时，比如已经达到 40%、50%，甚至 60%、70%时，作为法院的领导，就没有必要再去刻意强调调解率，更不必对调解率提出更高的要求。在调解普遍受到重视，调解率持续上升的情况下，我们恰恰需要防止一种倾向掩盖另外一种倾向，关注高调解率可能带来的问题，防止和消除由此产生的种种弊端。

三、调解优先与自愿原则

在我国，调解是作为法院行使审判权的方式之一规定在民事诉讼法中的，除调解外，法院行使审判权的典型方式是判决。调解优先，实际上是从法院的角度提出的要求，要求法院在处理民事案件时，优先考虑对当事人进行调解，把调解作为第一选项。但另一方面，选择调解还是判决又不单单是法院的事，因为从实体上说，诉讼的结果最终是要由当事人来承担的，调解的结果又常常会不同于判决的结果，对当事人来说或者更加有利或者较为不利；从程序上说，当事人享有诉诸法院的权利，在当事人认为自己的民事权利受到侵害时，有权向法院提起民事诉讼，而被告一方如认为自己并未侵害原告的权利，也有权利用原告提起的诉讼，