张智辉：检察改革与刑事诉讼制度的完善

内容提要: 检察机关参与刑事诉讼的全过程，其工作与刑事诉讼法的修改完善具有极为密切的联系。近年来，检察机关进行的检察体制和工作机制改革为刑事诉讼法的修改提供了丰富的素材，奠定了坚实的实践基础；刑事诉讼制度的改革完善，特别是刑事诉讼法赋予检察机关新的职责，必将引起检察工作机制的变革和检察改革的进一步深化。

关键词: 检察改革/刑事诉讼法再修改/法律监督/职能调整/模式转变

全国人大常委会副委员长王兆国 2012 年 3 月 8 日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上作《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉的说明》时指出：这次刑事诉讼法修改，“坚持社会主义法治理念，贯彻宽严相济刑事政策，落实中央深化司法体制和工作机制改革的要求，适应新形势下惩罚犯罪和保护人民的需要，着力解决当前司法实践中迫切需要解决的问题，符合我国国情和实际。”这些话，充分反映了这次刑事诉讼法修改与近年来进行的司法体制和工作机制改革之间的内在联系。检察改革作为国家司法体制和工作机制改革的一个重要组成部分，亦与刑事诉讼法的修改具有密切的联系。回顾检察改革的推进历程和基本内容，分析探讨检察改革与刑事诉讼法修改的关系，对于深化检察改革，深刻理解和贯彻实施修改后的刑事诉讼法，都具有极为重要的意义。

一、检察改革的简要回顾

自 1997 年党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，全国各级检察机关围绕检察体制和工作机制中存在的问题，开始了检察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民检察院颁布了《三年检察改革实施意见》，首次对检察改革进行了全面规划，从改革检察业务工作机制、改革检察机关的机构等组织体系、改革检察官办案机制、改革检察机关干部人事制度、改革检察机关内外部监督制约机制等五个方面提出了 35 项改革任务。

2002 年，党的十六大报告进一步明确了司法改革的目标和任务，提出要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”2003 年 4 月，中央政法委牵头成立了中央司法体制改革领导小组。2004 年 12 月，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，从十个方面规定了司法改革的内容。在中央司法体制改革领导小组的领导下，最高人民检察院成立了最高人民检察院司法体制和工作机制改革领导小组，并设立了办公室，负责研究和协调检察体制和工作机制改革中的相关问题，并于 2005 年 8 月颁布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确了 2005 年至2008 年检察改革的任务。该意见从重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题入手，提出了改革和完善对诉讼活动的法律监督制度、完善检察机关接受监督和内部制约的制度、创新检察工作机制、完善检察机关组织体系、改革和完善检察干部管理体制、改革和完善检察机关经费保障体制等六个方面的 36 项改革任务，并提出了完成检察改革任务的主要措施。

2007 年，党的十七大报告再次提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”按照党的十七大报告的精神，中央政法委员会于 2008 年12 月发出了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面提出了 60 项改革任务。根据这个意见，并结合现行检察体制和工作机制在某些方面出现的与人民群众的新要求、新期待以及检察工作科学发展不相适应的问题，2009 年 2 月 19 日最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于贯彻落实中央政法委员会关于深化司法体制改革若干意见的实施意见――关于深化检察改革 2009―2012 年工作规划》，提出今后一段时期深化检察改革的总体目标，并把检察改革的重点确定为强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约。该规划从优化检察职权配置、改革和完善人民检察院接受监督制约制度、完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施、改革和完善人民检察院组织体系和检察干部管理制度、认真落实中央关于改革和完善政法经费保障体制的总体部署等五个方面提出了深化检察改革的 40 项任务。按照中央关于司法体制和工作机制改革的要求以及检察改革工作规划，近年来，检察改革稳步推进，各项改革措施相继完成。

从改革的目标上看，检察改革重点着眼于两个方面：一是强化法律监督。法律监督是检察机关的根本性质和基本职能，强化法律监督不仅是检察工作的目标，也是检察改革始终坚持的目标。检察改革就是要通过检察体制和工作机制改革，促进检察机关更好更充分地履行法律监督职责，从制度上保障检察机关职能作用的充分发挥。二是强化对自身执法活动的监督。为了保障检察权的正确行使，加强对检察机关执法办案活动的内部制约和外部监督是十分必要的。因此，在强化对其他机关执法活动进行法律监督的同时，检察机关对自身执法活动的监督也高度重视，反复强调要把对自身执法活动的监督放在与法律监督同等重要的位置。

从具体措施上看，有关强化法律监督的检察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善对立案活动的监督机制。针对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，最高人民检察院与有关部门会签了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，明确检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督职责和程序；会同公安部联合制定并下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，进一步加强了对刑事立案活动的法律监督。第二，改革和完善对侦查活动的监督机制。最高人民检察院与公安部联合制定并下发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，通过增强审查逮捕程序的司法性，及时发现和纠正侦查活动中可能存在的违法行为；制定并下发《关于在审查逮捕和审查起诉工作中加强证据审查的若干意见》，完善检察机关介入侦查、引导取证工作机制，力图遏制刑讯逼供、暴力取证等违法行为。第三，改革和完善对审判活动的监督机制。最高人民检察院通过与最高人民法院会签《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》以及《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》等文件，落实和完善检察长和受委托的副检察长列席人民法院审判委员会会议制度，规范列席会议的职责、范围和程序，强化对审判活动的法律监督，探索对执行活动的法律监督；出台《关于加强适用简易程序公诉案件诉讼监督工作的通知》，完善对适用简易程序的公诉案件实行法律监督的工作机制；出台《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，与最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合制定《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，配合人民法院规范量刑程序的相关改革，规范检察机关量刑建议活动；出台《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，改革检察机关办理刑事申诉案件的工作机制，加强对生效裁判的法律监督。第四，改革和完善对羁押场所执法活动的监督机制。最高人民检察院制定下发了《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》、《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，进一步规范和加强了对减刑、假释、监外执行活动的法律监督。针对近年来出现的“躲猫猫”等事件，最高人民检察院与公安部联合制定并印发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，与公安部、司法部联合制定并印发了《关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》等规范性文件，建立刑罚变更执行同步监督机制，推行与看守所监管活动的信息联网，强化对看守所执法活动的动态监督，建立健全纠正和防止超期羁押的长效工作机制，维护被羁押人的合法权益。第五，改革和完善对司法工作人员渎职行为的法律监督机制。最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部会签并下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确了检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督，调查核实可以询问当事人、知情人，查阅、复制、摘抄、调取有关材料等，进一步丰富了检察机关法律监督的手段。

有关强化对自身执法活动监督的检察改革主要包括以下方面：第一，推行职务犯罪审查逮捕程序改革。为了解决职务犯罪案件的侦查和逮捕在同一检察院内部运行，制约效果不明显的问题，最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》和《〈关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）〉的补充规定》，从 2009 年 9 月起在省级以下（不含省级）人民检察院有步骤地推行逮捕职务犯罪嫌疑人报请上一级人民检察院审查决定的制度，进一步规范职务犯罪侦查中强制措施的适用，以切实保障犯罪嫌疑人的合法权益。第二，实行侦查职权与抗诉职权相分离。为切实强化检察机关执法办案环节中不同性质权能之间的有效制衡，最高人民检察院颁布了《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，决定各级人民检察院的抗诉职权与职务犯罪侦查职权由不同业务部门行使，并规范了抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工与协作配合，防止因同一部门权力过于集中导致权力被滥用，增强了检察机关执法的公信力。第三，健全和规范检察委员会制度。最高人民检察院颁布了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》，通过优化检察委员会委员的人员和知识结构，规范检察委员会的议事规则，加强检察委员会办事机构建设，以保证检察委员会作为检察机关最高业务决策机构对重大案件和检察业务工作重大问题的科学决策和民主决策。第四，完善对执法活动的内部监督制度。最高人民检察院颁布《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》、《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，不断加强对检察机关执法办案活动的监督制约；出台《人民检察院讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，建立和推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，规范职务犯罪侦查行为；出台《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的意见》，加强和改进检察机关对举报线索的办理机制；出台《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，建立规范扣押、冻结、保管、处理涉案款物的长效机制；出台《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》，改革和完善检察机关的执法办案考评机制；成立专门的案件管理机构，加强对人民检察院办案工作全过程的规范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受监督制约制度。最高人民检察院制定并下发了《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关问题的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于实行人民监督员制度的规定》等规范性文件，使检察机关接受人民群众包括人大代表、政协委员监督的工作更加规范。检察机关还开通了全国人大代表、政协委员联络专网和专线电话，完善了检察新闻发布制度，举办“检察开放日”活动，推行不起诉案件、申诉案件听证会制度和检察法律文书释法说理制度，不断深化和拓展检务公开，加强了对检察活动的社会监督。这些改革措施不仅加强了对检察机关执法办案活动的监督制约，而且进一步规范了检察机关的执法行为，增强了检察机关执法的公信力。

此外，检察改革还围绕着制约检察工作发展的体制性、机制性问题展开，取得了明显成效。例如，铁路检察院管理体制改革取得了突破性进展，彻底改变了企业管检察院的体制；检察机关干部人事管理体制改革积极推进，检察人员工资待遇和职业保障制度逐步完善；检察机关经费保障体制进一步科学化，