张兆松 张利兆：论检察权监督制约机制的重构

【摘要】检察权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的特点。近年，通过一系列的检察改革，检察权运行监督制约机制得到进一步的强化，但仍然存在着重权力监督轻权力制约、重权力监督轻权利监督、重程序外监督轻程序内监督、重机构设置轻机构的独立性等问题。要实现对检察权的有效监督制约，必须调整改革思路，在坚持现行的内部监督制度的基础上，进一步加大外部监督制约的力度。未来中国检察权监督制约改革的科学走向应当是：权力监督与权力制约并重、权力监督与权利监督并重、程序外监督与程序内监督并重，同时注重监督机构的独立性。

【关键词】检察权；监督；制约；问题；出路

检察权是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。检察监督职权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的多种职能的特点。监督者必须受监督，不论谁是监督者，不论赋予监督者多大的权力，始终存在着由谁来监督“监督者”的问题。党的十七大报告强调指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”加强对检察权运行的监督制约，是深化检察改革的重要内容之一。因此，深入研究如何构建既符合我国国情和宪政体制，又符合权力运行规律的检察权运行监督制约机制，积极探寻检察权运行监督制约机制的正确路径，对于建构具有中国特色的权力监督制约机制，推进司法体制改革，保障公正、廉洁执法具有重要的理论和现实意义。

一、检察权运行监督制约机制改革及其成效

（一）检察权运行监督制约机制改革的沿革

1978年检察机关恢复重建，步入1980年代，检察机关的工作重心是全力“严打”和打击经济犯罪，在这一阶段，检察权的监督制约问题没有得到足够的重视。

1.90年代检察权监督制约机制的初步探索

（1）步入1990年代，针对自侦案件及免予起诉权中存在的问题，高检院开始重视对检察权监督制约机制的建立，先后颁布了《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则（试行）》、《关于保护公民举报权利的规定》、《人民检察院刑事检察工作试行细则》、《关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》、《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、《检察官纪律处分暂行规定》。在这一阶段，自侦案件的逮捕、起诉（包括免予起诉）实行内部制约首次得到了制度上的肯定。

（2）1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，刑事诉讼法的修改对检察权的监督制约提出了新的课题。高检院以此为契机，先后制定和颁布了《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》、《关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》、《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》、《人民检察院错案责任追究条例（试行）》、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等。在这一阶段，错案追究责任制，侦、捕、诉实行内部制约，检务公开等监督制约措施受到社会各界的关注。

2.步入新世纪后，检察权运行监督制约机制的改革和探索

（1）2000年至2005年检察权监督制约机制的改革

步入新世纪后，随着对检察权的质疑和加强对检察权监督制约的呼声，高检院加快了规范制约检察权的建章立制步伐。2000年1月10日，高检院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》。该《实施意见》首次把“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”纳入三年内要实现的六项改革目标之一。在这期间，高检院制定和颁布了《人民检察院监察条例》、《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》、《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》等。在这一阶段，检察权的监督制约问题得到应有的重视，制度建设明显加快，特别是人民监督员制度的试行，为检察权的监督制约提供了新的途径。

（2）2005年以后，检察权监督制约机制的新发展

在推进检察改革过程中，加强检察权监督制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月12日，高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。”[1]为了落实上述改革精神，最高人民检察院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定（试行）》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》、《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于进一步加强律师执业权利保障工作的通知》、《人民检察院扣押、冻结款物管理工作规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检务督察工作暂行规定》等。

2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号），这标志着新一轮司法体制改革拉开序幕。2009年2月，高检院下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见--关于深化检察改革2009-2012年工作规划》（以下简称《改革规划》）。《改革规划》提出了五个方面深化检察改革的任务，其中第2项任务就是“改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使”.为此，高检院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》、《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》、《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》、《检察官职业行为基本规范（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定》、《<最高人民检察院检察督察工作暂行规定>实施办法》等涉及检察权监督制约内容的司法文件。

（二）检察权运行监督制约机制改革的成效

目前，检察机关已经初步形成了以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《律师法》、《国家赔偿法》和《检察官法》等法律为基础的，以检察解释、检察规范性文件为主要架构的检察权监督制约机制的规则体系。检察机关行使检察权在接受内部和外部监督制约的机制方面得到进一步增强和完善，也取得了较为明显的成效。“2003年至2007年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%,2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。……对检察人员的控告、举报从2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%.因违纪违法被查处的检察人员从2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%.其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%.”[2]另据统计，“2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。”[3]

二、现行检察权监督制约机制面临的困境

通过一系列的检察改革，虽然检察权监督制约机制得到了进一步的强化，但仍然存在不少问题，主要表现在：

（一）重权力监督，轻权力制约

在近年检察权监督制约机制构建过程中，重点始终放在监督方面。在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中，三机关“配合有余，制约不足”的问题没有得到应有的重视和改善。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关和人民法院的制约。检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关的制约（公安机关可以提起复议、复核），但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。在庭前程序中，法官都无权介入检察机关的侦查活动和审查起诉活动，也不存在任何司法审查机制和程序裁判活动，即使检察机关实行非法的追诉活动，犯罪嫌疑人也无法向法院获得相应的司法救济。对于检察机关提起的公诉案件，法院没有进行实质性审查的权力，只要起诉符合法律规定的形式要件，法院都必须开庭审理。在审判过程中，检察机关对于变更、追加、撤回公诉的权力几乎不受法院的制约。案件审结后，只要检察机关认为法院的生效裁判在认定事实和适用法律上确有错误，都可以通过抗诉启动审判监督程序，不论抗诉是否符合法律规定，法院必须进行再审。

（二）重权力监督，轻权利监督

我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。”[4]这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。如近年来检察机关不断强化上级检察院对下级检察院的监督，主要措施是实行一系列报批制度。如规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件撤案、不起诉必须报上一级检察院批准；省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定；人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准等。上下级之间如果在权力配置上不平衡，上级机关获得了更多的权力，而给下级留下了更多的责任，不仅违反“责权利”相结合的问责原则，而且这种主要依靠审批式的权力上收也不符合司法的亲历性原理。

从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”缺失的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，难以起到监督作用。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。又如：我国现行刑事诉讼法虽然肯定了公诉案件中被害人当事人的地位，但只规定其享有申请抗诉权，而没有上诉权，而且刑事诉讼法及司法解释对被害人如何行使该权利均无具体规定，导致被害人难以有效行使抗诉请求权。由于被害人的权利缺少实施保障，支持抗诉的比率一直很低。

（三）重程序外监督，轻程序内监督

从外部监督层面看，可以包括程序外的监督和程序内的监督，前者包括党的领导、人大及其常委会的监督，新闻媒体监督以及人民监督员的监督；后者则包括诉讼内的公安机关、人民法院及当事人、律师对检察权的监督制约。从近年检察机关出台的监督制度看，重点强化程序外的监督，而忽视了程序内的监督。程序外的监督由于缺乏必要的程序保证，影响监督效果甚至偏离监督方向。如人民监督员制度是检察机关着力推进的创新监督制度之一，但由于缺乏立法规定，在具体制度层面上存在不少问题，如监督缺乏中立性、监督范围的有限性和监督结果的非强制性等，这些问题的存在直接影响了这种监督形式的实际效果。由于大量行政式审批制度的存在，也弱化了程序内的监督。如由于不少案件下级检察院的处理决定事实上是上级检察院作出的，当事人希翼通过上级检察院的复议、复核或申诉程序来改变下级检察院的决定就几乎不可能。

（四）重机构设置，轻机构的独立性

检察机关内部监督制约机制主要有：一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是检察机关内设的纪检组和监察机构。