苏力：审判管理与社会管理

【摘要】导致当下我国法院面临的“案多人少”问题的一个重要因素是诉讼成本过低。法院目前采纳的诸多审判管理具体措施，固然有保证司法公正和便民利民的追求和效果，客观上也有刺激诉讼消费的作用，因此很难真正缓解“案多人少”，并保证司法公正和司法为民。法院系统应会同相关决策部门以各种措施提高诉讼成本，并依据现行法律公正司法确保诉讼成本主要由过错纠纷人承担，同时降低纠纷人诉诸其他纠纷解决方式的成本，来有效降低整个社会的司法需求，使司法得以集中有效关注更具规则意义的纠纷解决。审判管理因此不仅有独立的意义，同时也是整个社会管理创新的重要构成部分，将对中国司法制度的塑造具有重大意义。

【关键词】审判管理；诉讼成本；社会管理创新；司法独立

一、问题的梳理和界定

显然是回应中共中央关于管理体制创新的要求，[1]针对法院系统近年来面临的一些重大问题，最高法院提出了创新和加强审判管理。[2]面临的主要问题可能有三个，一是司法清廉；二是司法为民，即在司法职业化、专业化的同时如何有效化解主要是中国农村和基层的复杂争议，涉及审判、举证、纠纷解决的方式等；三是“案多人少”。头两个问题可以说是司法公正问题；前者是一般意义上的司法公正，后者则是转型中国不得不面对的特定的司法公正。最后一个则是司法的效率或高效问题。

本文集中关注第三个问题，并且更多从宏观层面考察。之所以如此，是因为通过近年的社会主义法治理念和“三个至上”教育，全国和法院系统的党风廉政建设，惩处腐败法官，加强司法公信力的制度建设，法院系统在司法清廉方面有了一定进展；“大调解”、“能动司法”、“调解优先”、“人民法官为人民”以及“陈燕萍工作法”则在相当程度上强化了基层的纠纷解决，调整了纠纷解决的方式，也有一定成效。在这之后，“案多人少”就成为法院系统亟待解决的问题，[3]是各层级法官最关心，与他们的利益直接相关的问题。

这三个问题也相互联系甚至纠结。如果案件太多，法院忙于应付，无暇顾及其他，内部反腐机制就容易疏漏；案件太多，“萝卜多了不洗泥”，也很难保证法院服务质量，很难推进―相对于审判―时间和人力成本更高的调解。而且，这两方面的工作至少目前也增加了各级法院和法官的负担，在一定程度上加剧了法院的“案多人少”。考虑这些因素，基于管理出效率、出“生产力”的管理学一般原理以及相关历史经验，审判管理有望至少缓解“案多人少”；进而有利于反腐和推进其他工作。

但真正有效的管理措施一定要有针对性，甚至仅仅对症下药都还不够。因此，首先要了解“案多人少”究竟因何发生？中国社会目前处于矛盾的多发期、凸显期，[4]这只是个事实描述、概括或判断；不是解说。社会矛盾增多，只是创造了潜在的，不必定转化为真实的，司法需求。它只要求国家加大司法投入，增加司法供给；而改革开放以来法院人员增加、处理纠纷数量持续且大幅增长均表明，[5]司法供给已大大增加。而如果真像许多人认为的那样，中国老百姓“信访不信法”，[6]那么，涌入法院的纠纷就不可能不成比例的增加；这两点不可能同时为真。[7]还有，相关数据表明司法需求在1999年后曾多年稳定，案件激增主要是在近几年；[8]而且各类案件的增长也不是齐头并进。[9]所有这些无法用社会的一般发展趋势来解说，令人怀疑有什么其他因素刺激了民众的司法需求。这就要求对司法需求激增有更经验的考察和更细致的变量分析。在此基础上，才可能有针对性的提出审判管理措施，才可能从一开始就清醒地预判哪些措施可能（或不能）解决或缓解“案多人少”。

审判管理“归根到底是对人的管理”，要求是“以管案促管人，以管人促管案”；[10]现代管理也强调科层化，难免科层化；[11]这意味着加强审判管理与法官独立在某些层面可能有抵牾，会压缩法官的裁量权。外国司法的经验一般都是尽可能避免在审级（另一种科层）之外或法院内部设立层级。我不迷信盲从，但对他人经验也总会给予适度尊重，即使最后拒绝了。这就要求我们，不仅要考虑审判管理的收益，也甚至更要考虑其“成本”（缺点和弊端），注意权衡利弊。只有利大于弊才算“加强”或“创新”，利弊相抵或入不敷出则是“折腾”。但也并不全都因为天性谨慎，也因为这是一块“奶酪”，务实的法院和法官可能不太关心，但法学人多疑，且有理由多疑。弄不好引出法学界、法律界毫无结论、毫无助益因此毫无必要的意识形态论争，不利于务实的审判管理，不利于凝聚有关中国司法的制度共识。这个后果问题同样要求细心研究和处置审判管理。

这两个问题就是本文的关注；而这种后果主义（或实用主义）的关切也将贯穿始终。

二、什么导致了案多人少？

社会转型肯定会引发纠纷增加。这包括，人员流动，社会陌生化，容易引发机会主义行为，容易引发矛盾和冲突；经济快速发展和变革，利益多元，价值共识的弱化甚至部分碎裂，贫富参照系的改变也更容易引发人们剥夺感增加；为了推进、顺应改革，新法律规章和行政措施的持续出台，可能引发实体和程序权利的急剧变动甚或不可避免的断裂，人们预期不确定，也会引发更多本来未必会发生的纠纷，最典型的如2008年实施的《劳动合同法》；等等。

从理论上看，纠纷增加只要求更多的纠纷解决，不必然诉诸法院。但从趋势来看，社会变革会导致诸多传统纠纷解决机制在陌生人社会失灵，或不便使用，人们因此会更多转向司法。[12]还有一些社会因素也在激励这一倾向。为了法治的理想，也为提升司法在国家和社会中的地位，中国法学界、法律界多年来一直以各种方式鼓励人们拿起法律的武器，为权利而斗争；也不全是精神的，也有物质的，如法律援助[13]等等，都鼓励了司法消费。受经济发展模式的影响，法院系统也习惯于用案件数量增长，作为指标之一，评价法院甚至是法官工作绩效，有意无意地追求案件增长；这种现象至今在某些中西部法院仍然存在。[14]出于经济利益考量，在真正落实“收支两条线”之前，[15]至少在1990年代不少法院为增加诉讼收费补贴财政和改善法官待遇也曾“开发案源”。[16]所有这些，尽管不止这些，从各个侧面引导纠纷人把目光投向了司法。

但目光不是动力，动力是利益，是纠纷解决的绝对收益，即综合考虑解决纠纷的个人财力、人力、精力和时间等花费后，这个纠纷还值不值得解决？这份利益还值不值得去争？有许多事，我们都忍了，不了了之，因为或者没时间，或者怕麻烦，或者收益太小。这意味着，如果解决纠纷的收益稳定但成本降低了，或是成本增加但收益增加更多，就会有一些之前不要求社会介入的纠纷走上前台要求社会解决。当然解决不必定要“走法院”，在有且事实上总有多种纠纷解决机制且收益大致相当的条件下，纠纷人会选择成本相对更低的解决机制。诉诸法院，那一定是在当事人事先看来，比诉诸其他机制的成本更低。

中国经济社会的发展大大改变了这些相关的主要变量，改变了这些变量在不同个体和群体中的分布。

尽管贫富差别大了，但改革开放以来，基本上所有人都比先前更富裕了。这意味着：一，纠纷涉及的利益普遍增加了。二，纠纷解决的潜在收益也增加了。三，人们比先前更有钱打官司了。之前可打可不打的官司现在就可能甚至有必要去打了。

但打官司不光要花钱，还要花时间和精力。从理论上看，市场经济总体上让人们有了更多挣钱的机会，打官司则要以付出这些机会为代价，这就是机会成本。如果这个成本在个体之间同等分布，那么即使经济社会发展引发了更多矛盾，考虑到机会成本，官司也不会增加太多。但中国经济社会转型，甚至技术进步，例如农村的机器耕作、化肥和除草剂以及城市企业设备更替、产品升级等，都增加了农村和城市中失业和隐性失业人口。这些人不但时间和人力的机会成本相当低，而且由于失业和隐性失业财富或收入也较少，任何纠纷中涉及的利益对于他们的边际效用也会更高。这就意味着，一旦发生纠纷，从理论上看，这些人一定会更多诉诸各种机制，包括司法，来解决纠纷。

有大量经验证据和日常观察支持上述分析。例如信访或涉诉上访的经验研究显示：信访中“访”增加了（因交通便利和收入增加，“访”的相对成本降低了）；上访者中农民、老人、离退休者和文化偏低者数量居多（他们的时间和人力成本更低，有时甚至为零）；[17]信访还有明显季节性（春种之前，以及秋收之后到春节之前，因为对于农民来说这时段的时间和人力成本几乎为零）。也有一些司法上的经验证据。最突出的是，尽管纠纷利益更大，更多发生在陌生人之间，但由于机会成本的因素，商事和知识产权纠纷反而比普通民事案件更容易“案结事了”，无论是调解还是判决。[18]有人会说，信访者和涉诉上访者是弱势群体，受欺压和损害更甚，因此更多上访。但这只是想象，架不住追问。同为农民，为什么年轻农民更少打官司、上访和涉诉上访，尽管他们更多进城打工，也更多受欺负和遭遇不公平待遇？为什么总体说来劳动力输出省上访人数永远高于劳动力输入省，你总不能说劳动力输出省贪官更多吧？还有，为什么上访和基层法院立案总有季节性，难道坏人干坏事还先看看黄历？

近年来，选择司法途径的激增，还因为纠纷人的司法成本绝对降低了。这主要因为2006年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》大幅降低了诉讼收费。[19]我做了一个简单演算。一个诉讼请求11000元的纠纷，依据1984年的《民事诉讼收费办法（试行）》[20]法院收费为130元，而依据2007年的《办法》仅为75元，诉讼收费下降了约42%。一个诉讼请求为50万元的纠纷，依据前者收费为27520元，依据后者收费仅为8800元，诉讼收费下降了68% 。[21]如果视司法解决纠纷为服务产品，视诉讼收费为价格，即使不考虑改革开放以来人们收入增加导致诉讼收费的相对价格大幅下降，依据价格理论，也可以断定，诉讼收费降低也会大大刺激民众的司法消费。

还要考察一下《办法》对不同类型纠纷的司法消费产生的刺激效果。

尽管《办法》对大额民事案件的诉讼收费降幅更大，换言之，国家对商人（公司、企业、银行）打官司补贴更多，但我判断，对这类案件刺激消费的效果基本为零。这里的关键变量是律师费。在这类案件中，律师费大大超过诉讼收费。此外，商人还大都是“忙人”，时间和人力的机会成本更高，不但不会为“小事”上法院，甚至不会因政府补贴多了就多打官司。

受《办法》刺激，效果最显著的是普通民事纠纷。这类纠纷人不请律师、不支付律师费，或得到了法律援助，“走法院”，要支付的仅限于诉讼收费。这类纠纷人的人力和时间成本通常也很低，他人的“小事”就是他们心中和生活中的大事（商人一般谁会为5000块钱欠债上法院？而对普通人，这可能是全家两、三个月的生活费）。当合并考虑诉讼收费和律师费，就可以看出，《办法》大大降低了普通民事纠纷当事人进法院的实际价格，有效刺激了大量先前不进入法院的普通民事纠纷涌进法院。这个推断符合日常经验和相关数据。过去三年里激增的案件中，确实更多是传统的广义民事案件。最典型的是劳动合同纠纷（诉讼收费为10元，由于抵不上收费的人工以及其他成本，我的调查发现，有些法院干脆一分不收，给出的理由是“司法为民”）。

应当指出，改革开放以来，相对于法院人手的增加，案件增加更多、更显著，因此从理论上看，法院一直都面临着各种形式的案多人少，本应更早引起，却一直没有引起，法律人特别是法院的足够关注。除了前面提到法律人和法院自身的政治经济利益，受经济增长模式影响，一直还喜欢和追求案件增长外，最主要的是，有几项改变和变化大大疏解了法院的压力。1990年的《民事诉讼法》的修改，“谁主张谁举证”以及随后的庭审方式改革，解脱了法院曾经必须承担的调查取证责任，变相地大大增加了法院的人力和财力；在依法治国方略指导下，直到21世纪头几年，法院编制总体上一直在增加，且增加较快，编制未增加的法院，案件至今不多；特别是，1990年代以来法官的职业化和专业化水平迅速提高，全面增强了法官和法院处理案件的能力；以及，计算机的运用，交通通讯工具增加和改善，大大节省了法院的人力资本。总体看来，司法系统人力资源一直还不算紧张，有些法院一度还有余力（表现为想着主动“开发案源”或“开拓案源”，或特别强调撰写论证详细的判决书），法院系统未能未雨绸缪，及早发现潜伏在身边的这个“余则成”。