方流芳：民事诉讼收费考

[作者在写作中得到同行真诚的帮助，在此谨表谢意：中国政法大学讲师齐红女士搜集和整理了大量资料，使本文得以在短期内完成。历史学家田涛先生惠允借阅他珍藏的历史文献，本文有关清末法律移植的见解亦得益于田先生的指点。经福特基金会的张乐伦女士介绍，Alan Lepp先生提供了美国联邦法院系统的讼费资料，他的选择视角对作者启发多多。与往常一样，谢怀老师的知识、经验和睿智总是使那些令人一筹莫展的难题迎刃而解。

除非脚注中另外注明出处，本文引用的中国法律、法规、行政规章、司法解释和案例，均来自国家信息中心制作的CD-ROM《国家法规数据库》（1998年版）。]

民事诉讼的成本大致由三部分构成：一是法院收取的讼费，二是律师费，三是非法秘密开支。讼费是诉讼当事人不可避免的、大致固定的诉讼成本。一位日本学者将“生产正义的成本”分为两个部分：国家负担的“审理成本”和当事人负担的“诉讼成本”（注：棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译（1994），第283―296页。）。法律基于一定的政策考虑，或是将一部分审理成本转化为诉讼成本，或是将一部分诉讼成本转化为审理成本，前者如讼费征收，后者如法院承担一部分调查、取证费用。这里的难题是：如何在国家和当事人之间合理分配“生产正义的成本”？免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。

在中国，只要诉讼牵涉财产利益，当事人必须估算出“争议金额”――诉讼请求的金钱价值，然后，按照“争议金额”的一定比例预交讼费。从80年代开始，法院一直靠讼费弥补预算短缺。

在美国，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院只收取微不足道的讼费，理案成本几乎全部是政府预算负担，实际上是由纳税人为诉讼当事人交讼费。在90年代，美国联邦法院每年受理的案件大约是24万件，假定所有当事人都按照法定标准足额交纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1.5％。事实上，绝大部分“贫困当事人”都是免交讼费，故联邦法院的实际讼费收入所占的比例更低。美国联邦法院一律是按件收取受理费，从来不考虑“争议金额”或者“诉讼标的”。在1999年，联邦区法院的受理费是每件150美元，联邦上诉法院的受理费是每件100美元， 联邦最高法院的受理费是每件300美元（注：参见28U.S.C.Sec,1914,1913;U.S.S.Ct.R.38。）。美国实行陪审团制度，在80年代初，平均每一侵权案件所发生的、陪审团的实际费用已经是15028美元，而在1999 年联邦巡回法院向当事人收取的陪审团费用仅是每件60美元。但是美国的律师费相当昂贵：在90年代初，美国律师业年创收910亿美元（注： American BarAssociation,Legal Education and Professional Development ――An Educational Continuum (1992),p.3.），律师计时收费高达每小时500 美元、胜诉酬金高达上千万美元已经是屡见不鲜。联邦政府补贴诉讼固然有保障当事人诉权的意义，但是诉讼最大的受益人似乎不是当事人，而是律师。

中国民事诉讼法允许当事人聘用律师之外的公民作为诉讼代理人（注：《民事诉讼法》（1991），第58条。），故诉讼代理不是律师垄断的业务，当事人对律师的依赖较小，律师费在全部诉讼成本中所占的比重较低。1996年，中国84％以上的民事案件没有律师充当诉讼代理人（注：在中国，“民事案件”、“经济案件”和“海事案件”是分别统计的。1996年，全国法院受理一审和二审案件共为4858291 件（《中国法律年鉴：1997》，第1056―1057页）；同一时期，律师代理的“民事案件”、“经济案件”为77万件（参见《改革、开拓、前进》，《中国律师》1998年第1期），因此，律师代理的民事案件，不超过全部案件的16％。）。律师较少加入民事诉讼的另一个原因是，人们缺乏对律师的信任。律师贿赂法官、损害当事人利益和缺乏专业知识的现象是如此普遍，以至人们产生这样的疑问：如果律师的主要作用只是在当事人和法官之间充当输送贿赂的“中间人”，律师加入诉讼是否仅仅意味着贿赂成本的增加（注：《“走向权利的时代”讨论会纪要》，《中国书评》1995年冬季卷。）？国外的一些中国问题专家也注意到：正在兴起的中国律师业陷入了严重的道德危机，行贿、欺诈当事人和合伙人、围绕特许权（如：为上市公司出具“法律意见书”的资格）而展开不正当竞争等行为严重损害了律师界的声誉（注：William ALford （安守廉），Tasselled Loafers and Barefoot Lawyers（绅士皮靴和赤脚律师），141 China Quarterly（中国季刊）pp. 33―36(1995).）。

诉讼中的贿赂是一项秘密开支（注：一桩司法丑闻也许可以说明贿赂对民事诉讼的影响。张家口市一个商人为了抵赖33万元租金，先后贿赂了区法院、中级法院和高级法院的5名法官， 行贿的全部金额大约是1.5万元。在一个争议金额不大的案件中， 三级法院的相关法官居然都被区区贿赂收买，那么，在争议金额较大、贿赂数额较高的案件中，会有多少类似的黑幕？参见《张家口“怪案”震惊中南海》，1998年12月29日《人民日报》。）。那些触目惊心的个案和民众对“司法腐败”的普遍怨恨表明：在考虑诉讼成本的时候，贿赂决不是可以忽略不计的例外。但是，大多数贿赂永远是秘密，而且任何有关贿赂的一般性估算都缺乏可靠性。此外，贿赂对个案诉讼成本的影响是难以考察的：在某些情况下，行贿获得的利益可能大大超过行贿的代价；在某些情形下，贿赂和律师费一样，是本来可以避免的成本。

本文考察的范围不是全部诉讼成本，而是诉讼成本主要的和不可避免的组成部分――讼费。通过这一考察，试图回答两个问题：

第一，现行讼费制度对诉权、诉讼成本和司法公正产生何种影响？

第二，现行讼费制度与法律移植的传统和转型社会的特殊情形有何关系？

一、现行讼费征收制度和诉权、诉讼成本

（一）讼费征收规则的渊源

在1984年之前，中华人民共和国没有统一的讼费征收规则。50年代初，局部地区一度试行讼费征收，不久随着接二连三的政治运动而废止。80年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复讼费征收，征收依据是地方性规章（注：参见《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册，法律出版社1981年版，第280―297页。）。

1982年，实施《民事诉讼法（试行）》；1984年，最高人民法院依据1982年民诉法颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》；1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《’89诉讼收费办法》）代替了1984年讼费征收办法。如今，1982年民诉法已经随着1991年《民事诉讼法》的实施而废止，但是，《’89诉讼收费办法》仍然有效。该办法既适用于民事诉讼，也适用于行政诉讼，而《行政诉讼法》是从1990年10月开始实施的。因此，《’89诉讼收费办法》是最高人民法院为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》预先准备的规则。

除了《’89诉讼收费办法》，最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见（1992）》中的《诉讼费用》一章（以下简称：《意见：诉讼费用》）是法院收费的另一典章。《意见：诉讼费用》的作用是填补《’89 诉讼收费办法》的空白， 就1991年《民事诉讼法》新设的某些诉讼程序（如诉前保全、督促程序、公示催告）规定交费标准。如果《’89诉讼收费办法》设有收费幅度，高级人民法院和海事法院可以在幅度范围之内制定更为细致的收费标准。通过答复下级法院请示、颁布补充性规定，最高人民法院不断扩充和细化以上两个讼费征收文件，因此，讼费征收规则在90年代变得越来越分散、越来越复杂。

1991年《民事诉讼法》规定，讼费征收办法另行制定，但是，并未明文授权最高人民法院制定讼费征收规则（注：《’89诉讼收费办法》第1条声称，其制定依据是《’82民诉法》第80 条（“收取诉讼费用的办法另行制定。”）。1991年民诉法第107 条再次规定：“收取诉讼费用的办法另行制定。”但是在1991年民诉法生效之后，最高法院并没有制定新的收费规则代替原有收费办法。）。即使该条款可以理解为对最高人民法院的隐含授权，将“另行制定”解释为继续适用《’89诉讼收费办法》也说不通。最高人民法院制定的、具有一般约束力的成文规则属于“司法解释”（注：最高人民法院行使司法解释权的根据是《人民法院组织法》（1979）第33条和全国人大常委会颁布的《关于加强法律解释工作的决议》（1981）。），《’89诉讼收费办法》属“司法解释”，司法解释的效力至少应当与法律本身的效力一致。在新法取代旧法之后，法院对旧法的“司法解释”继续生效，而且具有不可挑战的权威性，这说明，实际生效的规则未必与法律文本表达的规则一致。

在德、日法系，讼费征收规则属单行法而归为国会立法权限。在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的讼费征收规则（注：28U. S. C. Sec.331.）； 征收标准根据通货膨胀率、居民收入和法院实际开支而调整。

在中国，判断现有讼费规则的效力需要解决一些基本的问题：制定讼费征收规则究竟是最高人民法院的“司法解释”权，还是全国人大及其常务委员会的立法权？如果属于“司法解释”权，当“司法解释”完全脱离法律本身的时候，受“司法解释”约束的当事人如何挑战其“正当性”？如何划分立法、行政和司法权限，如何解决法律冲突？如何辨认法律、行政法规、地方法规、行政规章和司法解释各自的效力？如何将无从争辩的法律文本的错误转变为可以纠正的错误？这些都是中国走向法治社会过程中需要通过实践去探索答案的问题。

（二）讼费的主要构成：“案件受理费”、财产保全申请费和强制执行申请费

讼费分为6类：（1）“案件受理费”；（2）勘察、鉴定、公告、翻译费；（3）证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、 生活费和误工补贴费；（4）保全申请费和实际支出；（5）执行判决、仲裁和调解协议的费用；（6）“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”（注：《’89诉讼收费办法》，第1、2条。）。

按照《民事诉讼法》第107条的字面文义， 所有的民事案件都需要交纳“案件受理费”，其中：“财产案件”还需要交纳“案件受理费”之外的“其他诉讼费用”。但是在实践中，法院收取“其他诉讼费用”并不限于财产案件。

1.“案件受理费”的征收标准、预交和退还

“案件受理费”是讼费的主要构成部分。《’89诉讼收费办法》按照案件类型分别规定案件受理费征收标准，而案件类型是按照多重标准划分的。适用该办法的全部案件分为民事案件、“行政案件”、“劳动争议案件”、“企业破产案件”四类；民事案件又分为“财产案件”和“非财产案件”两大类，“非财产案件”细分为“离婚案件”、“侵害姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权案件”、“侵害专利权、著作权、商标权案件”和“其他非财产案件”四类。《’89诉讼收费办法》对“财产案件”没有任何解释，在实践中，凡是诉讼请求涉及财产的案件都是按照“争议金额”征收讼费，无论它们是进入民事诉讼还是行政诉讼，无论它们是侵权案件、婚姻案件还是合同案件（注：《’89诉讼收费办法》第5条关于案件和收费标准的具体分类如下：（1）离婚案件，每件交费10―50元。如离婚涉及财产分割，而“财产总额”超过1万元，超过部分按1％交费。 至于“财产总额”是一方当事人主张分得的财产的价值，还是夫妻共有财产的总价值，该办法并没有解释； （2）侵害姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权等“精神权利”的案件，每件交费50―100元。如果原告有赔偿请求，法院是否应当增收案件受理费？该办法对此无明文规定。如果仅仅作文义解释，回答应当是否定的。因为，该办法用列举的、需要按照“争议金额”另行收取费用的侵权案件不包括侵害“精神权利”的案件。