陈利强 屠新泉：美国贸易自由化补偿机制

导言

当下经济全球化纵深发展。发端于20世纪30年代的国际贸易自由化是从美国开始并由其主导的。[1]贸易自由化必然使一部分工人、企业与产业获利，而使另一部分工人、企业与产业受损。只有在贸易自由化过程中的赢家给予因此遭受失业或收入减少的输家补偿时才有可能产生帕累托最优。[2]如果没有补偿，自由贸易只能带来国民财富的增加，但未必带来社会福利的增加，于是输家就会转向寻求贸易保护主义，成为自由贸易的阻力或障碍，这就是过去、现在与将来以美国为代表的西方国家推行贸易保护主义的经典宪政逻辑。[3]

在当前国际金融危机扩散和蔓延的极端背景下，各国贸易保护主义不断抬头就是佐证。[4]有鉴于此，世界主要经济体率先制定、实施“二反一保”贸易救济措施，为因进口竞争与生产转移而受损的工人、企业与产业提供贸易保护。此外，美国、加拿大、澳大利亚、日本、欧盟及韩国等经济体对因受进出口贸易竞争冲击而遭受不利影响的工人、企业与产业开展的结构调整进行援助，根据自身的情况，先后建立“贸易自由化补偿机制”，[5]并且与时俱进，不断改革与创新。虽然援助的对象各有侧重，但是他们的政策目标与功能定位却大同小异，即旨在帮助工人、企业与产业恢复、提升国际竞争力，重新参与国际贸易竞争。结构调整需要成本，所以要求政府对其进行援助。因此，结构调整与政府援助成为世界主要经济体在贸易自由化进程中必须关注并解决的核心命题，而美国贸易调整援助（Trade Adjustment Assistance, TAA）措施是对该命题作出的最具代表性的制度回应。

自2001年加入WTO以来，特别是2006年进入WTO后过渡期之后，中国所处的外部贸易竞争环境已经发生很大的变化。现行的出口导向型贸易政策难以为继，对经济增长的拉动作用开始下降，同时招致日益增多的贸易摩擦；日益激烈的进口竞争使国内产业安全问题十分突出。作为应对经济全球化进程中的结构调整与政府援助命题之措施，中国必须尽快建构参与经济全球化的产业安全保障制度，提高我国产业国际竞争力，促进产业转型升级，改变经济发展模式。30年中美经贸合作使两国经济相互依赖不断加深，经贸关系日益深化。当前中国正在制定与实施十大工业产业调整与振兴规划的背景下，深入研究美国TAA制度，学习、借鉴其实践经验与有益做法，对创新贸易救济措施、构建中国特色贸易调整援助制度具有重大的理论价值与现实意义。

一、美国贸易调整援助立法的背景与变迁

20世纪60年代，美国为了对抗日益兴起的欧共体，加快自身经济增长，出台了《1962年贸易拓展法》（Trade Expansion Act of 1962），率先创设了贸易调整援助制度，[6]它是由美国政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的美国相关产业中的工人、企业、产业、社区及农民提供救助的一种法律制度。美国选择“贸易”而非针对“不同产业”（sectors），援助受进口产品不利影响的工人与企业，形成了独具特色的“美国模式”。

20世纪30年代这场严重的史无前例的经济“大萧条”对整个西方经济政策和理论与实践均构成了致命的冲击与挑战，同时也为新经济政策的探索与尝试提供了难得的机遇。[7]时任罗斯福政府国务卿的科德尔?赫尔（Cordell Hull）积极倡导并推动互惠性质的自由贸易，最终促成了《1934年互惠贸易协定法》的出台，保护国会免受贸易保护主义的压力。[8]RTAA1934经过11次延长至1962年，美国坚持以互惠理念为本位，以双边与多边自由贸易协定为机制，以无条件最惠国待遇为制度，通过国家主权让渡与强化，达成了一系列双边性质的互惠自由贸易协定与多边性质的GATT1947，引领了“二战”前后国际贸易自由化的进程。从“1934年体制”的建立至2008年WTO多哈回合谈判的破裂，纵观美国贸易政策70多年变迁史可以发现，不管在哪一个历史阶段，美国从开启贸易自由化至今，始终没有脱离自由贸易的发展轨道，而且有两条主线贯穿始终：第一条是由于宪法性权力配置的不均衡，国会与总统在贸易政策领域权力的争夺始终主导了美国贸易政策制定体制，而且党派政治在其中发挥着极其重要的作用，使贸易政策取向始终具有鲜明的党派性。[9]第二条是美国的关税和贸易政策很大程度上是由来自贸易保护主义利益集团的政治压力决定的，[10]作为贸易政策工具的贸易救济措施，其产生与发展是由国内特殊利益集团在不同时期、不同条件下推动的。

（一）美国贸易调整援助立法的政治成因与经济理论

1.美国贸易调整援助立法的政治成因

总统及其贸易行政机构在获得国会关税制定授权之后，通过与其他国家签订双边与多边自由贸易协定，美国的进口关税大大下降，对外贸易迅速增长，特别是“二战”结束之后，美国的经济实力已经跃居世界第一。同时，进口关税大幅削减使得外国质优价廉的进口产品大量涌入美国市场，对美国国内工人、企业与产业造成了损害或损害威胁。在美国宪政三权分立与制衡体制下，那些往往比国内消费者更具组织性和拥有更大利益诱因的“进口竞争产业”（import- competing industries）生产者及其产业工人，即自由贸易潜在的输家组成的特殊利益集团，通过其所拥有的利益谈判机制，[11]对国会议员进行游说并对以总统为首的行政机构施以巨大的政治压力，要求采取进口救济措施进行贸易保护。对于这种由于关税下降而产生的正常进口贸易竞争情况，美国援引1934年之前的先例，在1943年同墨西哥达成的双边协定中加上了一个“逃避条款”或“例外条款”（escape clause），允许受不利影响的行业要求临时性进口救济，条件是它能证明所受损害是因美国贸易让步造成的。[12]其后的《1951年贸易协定延长法》（Trade Agreements Extension Act of 1951）也包含了带有贸易保护色彩的逃避条款，该法第七节授权在进口商品数量增长，以至于给国内相同或类似的商品生产造成严重损害或有损害的潜在威胁时，可以提高关税。[13]在1951年至1962年的12年间，逃避条款发挥了较大作用，但在其后，由于其他国家的强烈反对，肯尼迪政府对逃避条款的适用条件施加了许多限制，这使得1954年美国劳工领袖、钢铁工人联盟主席戴维?麦克唐纳向艾森豪威尔总统领导的兰德尔委员会（Randall Commission）建议，政府必须对因降低关税这样的政府行为而引起的失业充分关注，而且必须在法律中对促进针对增加的进口所进行的调整作出充分的规定。[14]在美国劳工团体的努力下，肯尼迪总统在1962年1月向国会提交后来成为《1962年贸易拓展法》的议案时，建议国会颁布一项调整援助项目，援助那些因关税减让而受到损害的工人、企业与产业，使他们可以向政府申请财政、技术和再培训援助，包括重新安置补贴，以帮助企业提高竞争力，帮助工人找到新职业。

这种能代替高关税、进口配额等传统贸易保护方式的新措施可以用来弥补进口竞争给国内工人、企业与产业带来的贸易利益损失，从美国贸易政治角度审视，它是行政部门为迎合立法机构与利益集团的要求而提出的贸易补偿方案，是政府推动贸易自由化所付出的政治代价[15]，简言之，它是美国宪政体制下的“贸易自由化补偿机制”。

2.美国贸易调整援助立法的经济理论

几乎没有经济学家会怀疑贸易自由化可以促进经济繁荣这一假设，同样，作为自由贸易理论基础而存在的比较优势原则，[16]也被广泛地接受与认同。然而，自由贸易会导致资本和劳动力等生产要素从不具有比较优势的产业向具有比较优势的产业进行转移并产生成本。这种成本是自由贸易中的赢家与输家之间的利益转移，而且输家的损失肯定要小于赢家的收益，否则，输家完全有实力“贿赂”赢家，要求其放弃贸易自由化。美国贸易调整援助立法就是建立在这样一种自由贸易理论基础之上的，即它是对输家支持贸易自由化立法的一种补偿或购买输家支持贸易自由化的对价。虽然自由贸易能促进美国经济增长，对美国整体福利带来收益，包括国内“进口竞争型产业”的生产效率进一步提高、获得生产的规模经济以及国内消费者可以拥有更多的消费选择等，但是这些贸易利益在美国并非平均分配。自由贸易对美国整体有利是指贸易的净利益，但它同时带来收益和损失，尽管收益大于损失。鉴于此，由自由贸易而产生的受益者与受损者就会不时地利用美国宪政体制下的私人权利诉求机制开展博弈，[17]造就了美国贸易政治逻辑的真谛。[18]

兴起于20世纪30年代的凯恩斯国家干预主义与福利经济学为美国自由贸易的受损者提供更加扎实的经济学理论，其中福利经济学提出的帕累托理论与补偿理论成为美国贸易调整援助立法的基础。根据帕累托最优原理，假如一项政策能在不使任何人情况恶化的基础之上提高部分人的福利，那么这项政策就是值得推行的。[19]美国贸易调整援助立法就是对贸易自由化过程中的贸易受损者进行补偿，而这种补偿正是贸易受益者所获得的福利的部分转移。

总之，美国20世纪60年代的TAA立法迎合美国当时所处的国际与国内政治和经济背景，TAA立法变迁切合美国宪政发展逻辑。从起初对工人、企业/产业与社区的援助扩大至对农民/渔民的援助，再发展到是否应当对服务业进行援助，美国作为TAA制度的首创国，对TAA的立法沿革与制度研究是与美国参与并主导国际贸易自由化进程保持平行的。TAA制度已经逐步演变成美国自由贸易政策的助推器，这完全符合20世纪30年代以来美国贸易政治发展与演变的宪政逻辑，是美国贸易政治精神实质的充分体现。无论是当前执政的奥巴马政府还是第111届国会，TAA重新立法与变革已经成为两者关注的重点之一。

（二）美国贸易调整援助制度的历史沿革与发展动向

1.美国贸易调整援助制度的历史沿革

TAA立法的缘起是因为关税下降而引发的工人失业，政府是否应当专门为此进行立法援助存在争议。[20]美国TAA立法是由劳工领袖与产业界推动的，其背景之一是外国对美国逃避条款的强烈反对，所以TAA是美国在对逃避条款修订过程中产生的一项对企业和工人进行调整援助的项目，[21]其政治目的是通过向这些企业或工人提供新的出路来弱化人们对贸易限制（即逃避条款）的支持。[22]肯尼迪政府为了推行自由贸易，减轻对逃避条款的依赖，通过对其设定更严格的损害标准，让受进口不利影响的企业或工人更加难以直接获得贸易保护，同时引入贸易调整援助，将重心从“贸易救济”转向“贸易调整”。[23]

根据《1962年贸易拓展法》的规定，如果贸易协定中的关税减让导致相同或直接竞争产品的进口增加，企业因此受到严重损害或严重损害威胁（或者工人遭受失业或失业威胁），企业和工人可以向美国关税委员会（美国国际贸易委员会的前身）提出援助申请。[24]具体而言，该法创设了两种相对独立的TAA程序，其一是间接程序或依附于逃避条款程序，即企业或工人在总统决定采取逃避条款所规定的救济措施之后，可以申请调整援助；其二是直接程序或独立于逃避条款程序，即无须以逃避条款中损害结果之肯定性裁决为前提，[25]可以直接向美国关税委员会提出援助申请，通过资格审查即可申请调整援助救济。由此可见，贸易调整援助与逃避条款相伴而生，后者从纯粹的进口救济措施发展到兼及产业调整，[26]与前者一起成为美国工人与产业界应对进口竞争的创新型进口贸易救济措施。但是，遗憾地是从1962年至1969年，没有申请者符合调整援助的申请资格，主要是因为《1962年贸易拓展法》中规定的条件非常严格，