黄瑶：从使用武力法看保护的责任理论

【摘要】保护的责任是21世纪初国际上出现的新理论。将该理论中的军事干涉因素与《联合国宪章》关于使用武力的规定进行比较，观察近10年来国际社会的有关实践，可以认为该理论并未在国际法上改变现行的使用武力法规则，国际社会对该理论中军事干涉问题并未形成共识。现阶段对以军事手段实施保护责任应持谨慎态度。

【关键词】保护的责任；军事干涉；《联合国宪章》；国际法

保护的责任是在人道主义干涉的合法性无法获得认可的情况下，通过赋予国家主权概念以新的内涵而形成的一个新理论（也称概念或原则）。它以保护平民、阻止人道主义灾难的道德目的引起世人关注，又因其直接触及国际法的基本原则和国际关系基本准则而引发学界热议。而该理论中的军事干涉是最为突出和最具争议性的问题。[1]2011年3月至10月，北约对利比亚的军事干涉行动把这一理论付诸实践，更加剧了人们对保护责任下的军事干涉问题的担忧。本文根据《联合国宪章》（以下简称《宪章》）关于使用武力的相关规定，较为细致地分析该理论中的军事干涉因素，并结合最新案例对其进行较为深入的实证研究，进而探讨该理论对使用武力法产生的影响。

保护的责任一语首次正式出现于2001年12月“干预和国家主权国际委员会”提出的《保护的责任：干预和国家主权国际委员会报告》（以下简称“委员会报告”）之中。2005年它被写入第60届联合国大会以第60/1号决议的形式所通过的《2005年世界首脑会议成果》（以下简称《成果文件》）。根据该文件第138和第139段的规定，保护的责任旨在预防和阻止四类犯罪的发生，即灭绝种族、战争罪、危害人类罪和族裔清洗。2009年，第63届联大通过了一份《履行保护责任秘书长的报告》（联合国文件A/63/677，以下简称《履行保护责任》）。从其第11段的规定看，保护责任涉及国家和国际两个层面。概而言之，保护责任首先在于每个国家的政府，但如果一国当局不能或不愿保护本国人民时，则保护责任落到了国际社会肩上。国际社会利用外交、人道主义和其他和平方法，帮助保护人民免遭四种严重罪行的侵害；如果和平手段不足以解决问题，安理会就可能根据《宪章》采取行动，包括必要时采取军事行动。需指出的一点是，现有关于保护责任规定的文件都不是有法律效力的国际法文件，但《成果文件》被公认是目前关于保护责任的最权威文件。

保护责任的争议核心在于军事干涉问题，因为保护责任概念下的国际社会责任涉及了使用武力的问题。委员会报告第6部分主张基于保护责任的军事干预行动应在联合国的框架内进行。《履行保护责任》报告明确提及工联合国安理会和大会使用军事干涉的权力，其第56段对《成果文件》第139段与使用武力有关的规定做出了解读，这一段规定关涉联合国授权使用武力的程序。该段提及的“授权”有三种：一是安理会根据《宪章》第42条的授权，二是由大会根据“联合一致共策和平”的程序授权，三是由区域或次区域组织根据《宪章》第53条经安理会事先授权。从表面上看，这里的保护责任主张将军事干预行动限定在联合国的框架内进行，由此具有合法性。然而，如果细读委员会报告和《履行保护责任》关于军事干涉的表述，问题则没那么简单。

一、保护责任理论中的军事干涉与联合国授权使用武力

当代国际法中的使用武力法是指《联合国宪章》中的一个原则和两个例外，以及民族解放运动的武装斗争。一个原则是指《宪章》第2（4）条规定的禁止在国际关系中使用武力或武力威胁原则（简称“禁止使用武力原则”或“不使用武力原则”）。两个例外是指《宪章》明文规定的合法使用武力，即自卫权（第51条）和联合国所采取的或授权采取的武力行动（第42条和第53条）。前者是各国单方面诉诸武力，后者是联合国集体安全体制下使用武力。换言之，当今世界上只有两种军事行动被公认是合法的：一是经联合国安理会授权的军事行动，二是受害国固有的自卫权。除了《宪章》的上述明文规定之外，联合国实践和非殖民化进程中的国家实践，还确认了殖民地或半殖民地人民为争取民族独立的武装斗争以及民族解放运动组织所从事的武力斗争的合法性。

保护责任理论中的军事干涉与自卫权、民族解放运动无关，与联合国授权使用武力中《宪章》第29条所述的“和平之破坏或侵略行为”也无关。下面将主要从《宪章》第39条中的“和平之威胁”概念、联合国授权使用武力的主体和区域组织强制执行行动的合法性等方面来分析该理论中的军事干涉因素。

（一）安理会对“和平之威胁”概念的解释权有多大

安理会根据《宪章》第42条授权会员国使用武力的前提是《宪章》第39条的规定。只有存在着“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的情况时，有关授权的问题才能进入第42条。换言之，只有安理会依据第39条断定某国存在上述三种情况时，安理会才能根据第42条（全球执行行动）或第53条（区域执行行动）对该国实施或授权实施军事行动。而在一国内部发生的种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等四种国际罪行，与侵略行为无关，也并不必然地导致威胁国际和平或破坏和平的情况。在这里，判定对国际和平与安全是否构成威胁，是安理会授权实施军事干涉的一个必要的先决条件。第39条中的“和平之威胁”概念，在传统意义上是指跨越边界的冲突所致。要实施保护的责任取决于安理会如何解释这一概念。

那么，一国内部发生上述四种国际罪行，是否构成《宪章》第39条所规定的“和平之威胁”？《宪章》对此并未说明，也未指出“和平之威胁”包括哪些情况。在理论上，通过扩大解释第39条中的“和平之威胁”概念的外延，使之涵盖发生四种罪行的国内冲突和一国政府实施四种罪行的情况，可以授权会员国在他国境内使用武力进行干预。也就是说，保护的责任试图扩大解释第39条中的“和平之威胁”概念的外延，要求安理会对大规模侵犯人权情势负起责任，修改或发展安理会授权使用武力的入门条件。而安理会在断定是否存在对国际和平与安全的威胁方面具有相当大的弹性。个中原因，正如澳大利亚天主教大学的西弗卡克教授所指出的，一方面是不存在对安理会的决策进行司法审查的权力，另一方面是安理会对其决定无需给出理由。[2]

不可否认，对第39条做一定的灵活解释不是不可以。对39条进行扩大解释也有国际法院判例做根据。国际法院在“联合国的某些费用案”（1962年）的咨询意见中指出，联合国每个机关的管辖权范围主要由其自己决定。[3]然而，对安理会基于人道主义理由采取行动的决议的实践进行考察，结论是安理会这方面的实践不总是一致的，需要在个案基础上进行判断。例如，2007年1月，联合国安理会没有将缅甸的危机情势视为是“对国际和平与安全的威胁”，从而阻断了利用保护的责任来呼吁采取行动的可能。当时，俄罗斯和中国否决了有关决议。中俄两国和南非的代表在他们的解释性声明中指出，拟议的决议超出了安理会的任务，因为缅甸的情势并不威胁国际或区域和平，所以安理会采取行动是不合适的。中国代表认为“缅甸问题主要是一个主权国家的内政”。[4]

这表明，对第39条规定的扩大适用可能引起部分国家对侵犯国家主权和干涉他国内政的担忧而引发争议。不少国家和学者尤其是发展中国家及其学者，对冷战后安理会出于人道主义目的授权会员国使用武力对他国的国内危机进行武装干涉提出了质疑。[5]在这一点上，我国代表特别指出，“《宪章》赋予安理会的职责是维护国际和平与安全，其采取行动的前提是发生了构成‘和平的威胁、对和平的破坏及侵略行为’。安理会应将‘保护的责任’放在维护国际和平与安全的大框架内一并考虑，应防止滥用。”[6]

（二）安理会行使否决权可否受到限制

安理会授权使用武力决定取决于五个常任理事国的一致性，五常国不行使否决权是军事干涉决议能够通过的关键。对此，委员会报告第8．29段建议安理会五个常任理事国在不涉及其国家切身利益的事项上，不要使用否决权来阻碍通过授权决议。《履行保护责任》第61段也敦促常任理事国，在与保护责任有关的义务没有得到履行时不要使用或威胁使用否决权。这种限制否决权行使的想法在现实的国际政治中显然是不切实际的。因此，2005年8月，美国常驻联合国代表博尔顿致信联合国大会主席，表示美国不接受任何在保护的责任下的安理会或其常任理事国的法律义务。于是，对否决权限制的规定从2005年的《成果文件》中删除了。[7]

其实，人们应当一分为二地看待否决权问题。虽然否决权可能会阻碍安理会及时采取强制措施，影响安理会决策的效率，但五常国的否决权对安理会的执行行动起着一种牵制作用，在国际关系中避免了不少不必要的武装冲突。[8]

现阶段，虽然保护的责任在法律上无法限制常任理事国行使否决权，但它却可能对常任理事国使用否决权产生政治和道德上的压力，因为保护的责任将安理会的权力与保护个人福祉的人道主义责任明确地联系在了一起。正如有学者所指出的，若保护的责任不断深入国际政治中将对常任理事国行使否决权施加政治上的阻力，使得一国在对人道主义决定行使否决权时面临国际社会的压力。[9]

（三）联合国大会能否授权使用武力

根据委员会报告第6．7段、第6．29段和第6．30段的规定，如果安理会未能通过授权使用武力，有关国家可依照1950年制定的“联合一致共策和平”程序要求举行紧急特别联大，如果获得三分之二以上的投票支持，军事干预也具有合法性。这涉及大会在维持国际和平与安全方面职权的发挥问题。那么，在安理会不能行动时大会能否授权使用武力保护平民？

根据《宪章》的规定，大会作为一个由联合国所有会员国组成的联合国主要机关之一，它具有广泛的职权。根据《宪章》第11、12、14和35条，大会在维持国际和平与安全方面拥有一定的权力，这得到了国际法院的肯定。国际法院在“联合国的某些费用案”的咨询意见中指出，根据《宪章》第24条（1）项规定，安理会在维持国际和平及安全方面承担“主要的”但不是“排他的”责任。[10]国际法院在“关于在被占巴勒斯坦领土上建立隔离墙的法律后果”案的咨询意见（2004年）中，也认为大会在维护和平及安全问题上有次要的或剩余的责任。[11]

然而，大会在维和方面采取行动的权力要受到《宪章》第12条的限制。由于安理会是联合国在维持国际和平与安全方面负主要责任的机关，为避免大会干扰安理会的有关行动，第12条规定，在安理会对于任何争端或情势正在执行《宪章》授予的职务时，大会非经安理会请求不得提出任何建议。换言之，在安理会正在就某一争端或情势进行讨论并寻求解决办法时，只有在其要求大会提出建议的情况下，大会才能提出建议。根据该条的字面意思，大会在非经安理会请求的情况下，是不能授权会员国采取军事行动的，否则将超出第12条对大会职权所做的限制，扩张了大会维和的职权。

承认大会的维持和平的职能不等于认同大会职能可以扩展到授权使用武力，因为《宪章》第42条赋予安理会对武力执行行动的垄断权。在联合国框架内，惟有安理会才有权通过授权（使用武力）决议。[12]因此，联合国授权使用武力的主体具有唯一性，即只有安理会才能授权联合国会员国进行军事干涉。

委员会报告建议在安理会因常任理事国的否决而不能采取行动时，使用大会1950年的“联合一致共策和平”决议这一机制。该决议即第5届联合国大会于1950年11月3日通过的第377（Ⅴ）号决议（联合国文件A/RES/377（Ⅴ））。该决议规定，在发生威胁和平、破坏和平或侵略行为时，如常任理事国因未能一致同意而不能行使其维持国际和平与安全的主要责任时，大会也可以采取行动：大会可以立即审议该事项，以便建议会员国采取包括使用武力在内的集体措施，以维持或恢复国际和平与安全。这项决议在当时引起了很大争议，因为它不仅在程序上突破了《宪章》第12条对大会职权的限制，而且在实质上大大扩展了大会的职权。

“联合一致共策和平”程序第一次在1956年的苏伊士运河事件中使用，大会建议在中东建立维持和平部队。同年10月29日，以色列违反1949年签订的埃以停战协定，发动了侵略埃及的战争。英法两国也向苏伊士运河出兵。联合国安理会于10月30日开会讨论该事件，英法两国使用否决权使得决议无法通过。同年11月1日，第一次联合国紧急大会召开，并于11月5日通过第1000（ES―1）号决议，