唐丝丝：论联合国在解决国际争端中的作用――从伊拉克战争的视角剖析

【摘要】美英两国发动的伊拉克战争对联合国在解决国际争端中的作用提出了严峻的挑战。此次战争使人们对联合国存在的意义，尤其是对其安全保障机制的作用产生了疑问。本文围绕伊拉克战争全面审视了联合国的职能发挥，近而分析了单边主义对联合国的冲击。于是，一种适应时代发展的安理会改革成为了必要，但联合国的地位与作用不容取代。

【关键词】联合国；伊拉克战争；单边主义；安理会改革

一、前言

和平解决国际争端以防止战争的爆发，不仅是1899年鼓舞海牙和平会议与会各国代表的幻想，而且是影响以后国际法在和平解决国际争端领域发展的“海牙精神”。《联合国宪章》第1条关于联合国宗旨中明确规定：“以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端及情势”。第六章第33条规定：“任何争端之当事国于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用、或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决”。由此，“维护世界和平与安全”在联合国组织的四项宗旨中位于首位。各种政治、法律和区域的和平方法的应用具有法定的优先性，强制办法中的诉诸于武力只是最后的解决方法。

《宪章》在宣布和平解决国际争端是处理国家间关系的一项重要原则的同时，第2条第四款明确禁止在国家间关系中“使用武力”或“以武力相威胁”，以加强这一原则。《宪章》除了依其第51条的规定行使合法自卫权和宪章授权的集体安全行动之外，否定一切违反宪章的非和平方法的合法性。联合国大会在1949年修改并更新了1928年《和平解决国际争端总论定书》后，又分别于1970年和1982年通过《国际法原则宣言》和《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》，进一步确认和澄清和平解决国际争端的具体法律义务。

争端解决现在已经不再首先被视为一种防止战争的手段，反而越来越被认为是日益错综复杂的各种政治、经济、文化、环保条约的必要成份。没有和平解决争端程序的双边与多边条约，现在几乎没有。故和平解决国际争端已经是当代国际关系中不可分割的重要组成部分。“权力取向”向“规则取向”的演变成为国际法发展的大趋势。[1] 以维护世界和平为己任的联合国既不是世界政府，也不是国际警察，而基本上是一个可以对向其提交争端的国家施加压力与影响的国际组织[2]。《联合国宪章》第6章的和平解决国际争端机制，是先于第7章的集体强制措施的一种相对独立的维持国际和平安全手段。

而事实证明，美英绕过安理会对伊拉克发动战争的单边主义行为是对《联合国宪章》和《国际法》的漠视，是对“规则取向”的一种新的背离，是对“权力取向”的一种有意的邪恶回归，其违法性已成为一个不争的事实。它违反了宪章的一些基本原则，包括各会员国主权平等；善意履行国际义务；和平解决国际争端；不得使用武力或武力威胁侵害任何会员国或国家的领土完整或政治独立；集体协助；确保非会员国遵守宪章原则及不干涉内政[3]。它的种种借口和幌子都无法掩盖其行为体现出的霸权主义和非人道主义。

然而，问题在于没有一种凌驾于国与国之上的有效而独立的权力机制对这样的行为进行一定的惩罚和强制措施，即使是联合国也无能为力。也就是说，虽然宪章和国际法明确禁止这种行为，但并未规定违反禁止性规定所应承担的法律后果（更不用说是道义上的后果了）；或即使规定了，安理会决议是否能一致通过是个疑问，因为，宪章尚无任何明确排除作为争端一方的安理会常任理事国不得投票的规定[4]（下文会详述），况且决议的可执行性仍是个非常困难的问题。于是，大国单边主义与联合国建立的多边主义不断进行着摩擦与冲突，美国所谓的“先发制人”的自卫理论，“人权高于主权”的原则开始接踵而至。一切的一切给世界各国千辛万苦建立起来的联合国安全保障机制和世界秩序以沉重的打击。安理会的“大国一致原则”还能走多远？疑问与探讨成为了必要。

二、联合国主要机关在解决争端中的职权

（一）、联合国大会与秘书长

《宪章》赋予大会广泛的职权，又给予其比安理会更多的限制，具体体现于第2、10、11、12、14、35条，本文不再详述。《宪章》为安理会在解决争端过程中设置的限制，同样适宜于大会。也就是说，在一项争端提交大会解决之前，大会也得鼓励当事各方尽先利用传统解决争端程序。而且，大会受理的争端原则上也不得涉及国家管辖内问题。

在战后国际关系实践中，大会解决争端职权曾一度有扩大趋势。比如，大会为1956年苏伊士危机组建了一支联合国紧急部队以保障一条分割交战各方的隔离线和监督停止敌对行动；1960年，在安理会内部主要强国之间的协议失败之后，大会又在刚果危机中扮演了关键角色。大会在参与和平解决国际争端的实例较多，但针对有关提出解决建议的情况较少。总体上说，大会较安理会无实效性，它的建议对争端当事国并没有拘束力，更多的只是一种政治和道义上的力量[5]。

联合国秘书长在和平解决国际争端方面更多的体现为一种第三方介入，并且易受大国影响。介于其特殊地位，他可以密切注意到世界各地对潜在冲突并提请联合国各机关和有关国家注意，因而被认为是最理想、有效的预防性外交的重要组成部分。对此本文不再详述。

（二）、安理会

1、安理会决议

安理会在联合国体系内占有重要的政治地位，是唯一有权依据《宪章》第七章的规定采取行动维持国际和平与安全的机构。《宪章》第 25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议”。因此，根据“条约必须遵守”这一古老的国际习惯法规则，联合国会员国必须遵守安理会在其职权范围内所作出的任何决议。根据《宪章》第 103条：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先，”会员国对安理会决议必须遵守的义务应高于会员国依据其他条约所承担的义务。

纵观 1991年海湾战争以来，在伊拉克问题上，联合国安理会共通过了 6 0多个决议，其中比较著名的有近 20个。决议将伊拉克履行协议问题与经济制裁和人道主义援助相联系，内容主要围绕海湾战争停火、战争责任及其赔偿、销毁伊拉克大规模杀伤性武器、反对恐怖主义以及要求伊拉克与联合国进行全面合作等问题展开。[6] 从国际层面来看，安理会这些决议是国际社会处理伊拉克问题的法律依据，它们规定了伊拉克和联合国其他成员国在该问题上的权利和义务，同时也决定了联合国在战后伊拉克重建中的地位。

上述决议对伊拉克所规定的义务主要是：1）、和联合国特委会和监委会的合作，查清并销毁境内大规模生化武器；2）、执行联合国“石油换粮食计划”；3）、解决伊拉克和科威特边界问题；4）、归还科威特财产和释放科威特被俘虏、失踪人员；5）、 战争赔偿。目前除科、伊边界问题已解决外，其他义务的履行由于美英对伊拉克动武而中止。[7]

美国攻陷巴格达、萨达姆政府“蒸发”以后，美国政府认为联合国应解除自1990年以来对伊拉克实施的制裁，伊拉克石油所得收益应该由伊拉克过渡政府，而不是联合国托管。对此，笔者认为从联合国角度来考虑，对伊拉克是否解除制裁必须依据上述安理会决议来做出决定，而不能仅因为萨达姆政权的推翻而解除。

首先，在伊拉克没有成立新政府之前，伊拉克依然受到《宪章》的约束，在伊拉克成立新政府后，其联合国的会籍权应由新政府继承，在联合国则是确认代表全权证书的程序性事项。因此，无论从那方面看，在安理会没有制定新决议之前，依据安理会687号决议所规定的伊拉克在联合国中的战败国地位并没有因为萨达姆政府的推翻而取消，伊拉克问题依然还是在联合国框架内解决。

其次，到目前为止，联合国安理会对伊拉克是否还存在大规模生化武器没有明确说法，而伴随着长期核查的是联合国对伊拉克的长期制裁，只要国际原子能机构和联合国监核会没有确认已经实现安理会第687号决议规定的目标，依据安理会有关决议对伊拉克制裁就不具备取消的条件。

再次，关于“石油换粮食”计划的收入有两大用途：大多数用于对伊拉克的人道主义救济，其中很大部分是通过伊拉克政府同它选定的供应商签订特许合同来实现，这部分合同由于美伊战争现已中止。其他用于战争赔款，由根据安理会第687号决议成立的联合国赔偿委员会负责，受理因伊拉克非法入侵和占领科威特而使外国政府、国民和公司遭受损失、损害和伤害的索赔事宜。所以，“石油换粮食”计划是在对伊拉克实行制裁的情况下，对伊拉克人民的人道主义援助，在伊拉克没有成立新政府之前，只要制裁还存在，“石油换粮食”计划必须在联合国的托管之下进行，否则伊拉克人民的生活得不到保障。如果伊拉克成立了合法的新政府，根据国际法上的继承规则，新政府应该承认前政府在“石油换粮食”计划下所承担的义务，这些义务包括对前政府在“石油换粮食”计划下签订的特许合同，以及没有偿还的战争债务，同时伊拉克新政府也享有对本国自然资源的控制权。伊拉克过渡政府如果是在美国主持下成立，如果伊拉克石油有关的合同以及收益支出被美国政府控制，这样的“傀儡政府”在国际法上是不予承认的，当然不能代表伊拉克人民的利益行使国家主权权利。[8]由此可见，安理会决议在解决国际争端中扮演着重要角色。

2、安理会调查职能

调查（Inquiry），又称事实断定（Face-finding），作为一个技术性的名词，通常有两种不同而又相关联的涵义。广义上的调查，指某一法庭或某一机构在试图解决某一涉及事实问题争端时所采取的一个阶段性步骤。由于大多数争端缺少不了法律的或争执的事实问题的存在，所以这个意义上的调查一般又是仲裁、调解、某些国际组织的行动以及第三方介入解决方法的一个重要组成部分。另一种是狭义上的调查，专指一种独立的解决争端的程序。[9]

与此次伊战直接有关的1441号决议于2002年11月8日经安理会第4644次会议通过，是联合国安理会为和平解决伊拉克问题的一项决议。该决议主要是针对自1998年以来中断四年的联合国对伊武器核查问题而作出的具体规定，其中主要为伊拉克规定了与重新展开核查工作的联合国武器核查小组进行合作的义务。根据这一决议，由联合国监核会和国际原子能机构有关人员组成的联合国武器核查小组重返伊拉克，并由该武器核查小组对伊拉克的所有地方（包括地下）、设施、建筑物、设备、记录和运输工具等按其选择的任何方式、地点立即、无条件、无障碍、无限制地进行核查，伊拉克政府为履行其裁军义务，除提交所要求的半年申报之外，还应在本决议通过之日起30日内向监核会和原子能机构及安理会提交一份准确、充分、完全的当前情况申报表，说明其发展化学、生物和核武器、弹道导弹以及诸如无人航空器和供飞机用的播撒系统等其他运载系统的方案；在整个核查过程中，伊拉克都应予以立即、无条件的合作。若伊拉克继续违反决议为其规定的义务（continued violation of its obligation），则将面临严重后果（serious consequences） [6]。（笔者认为本决议中的“严重后果”应理解为使用武力进行军事打击）。

但从2002年11月下旬核查工作开始以来，在国际社会的共同努力下，伊拉克已表现出积极配合的姿态，核查工作也取得了一定的进展。这些在联合国监核会主席布里克斯向联合国安理会提交的几份核查报告中均可找到充分的证据。这说明伊拉克并无实质性违反（material breach of its obligation）1441号决议为其规定的义务，相反，其正在切实履行自己所承担的义务。2003年3月上旬在联合国武器核查小组的监督下销毁射程超过决议规定的150公里的萨默德Ⅱ型导弹的事实就是明证。不仅如此，在美英不断扬言要动用武力解除萨达姆武装时，布里克斯仍一再表示，如果再给他几个月的时间，伊拉克是否拥有大规模杀伤性武器这一问题的答案就会水落石出。这充分表明，1441号决议仍有继续执行的必要。而且，联合国武器核查小组对伊拉克在过去几个月里的所作所为还是基本满意的。同时，他们也相信伊拉克在接下来的日子里仍然会积极配合其核查工作。但是，美英联军却对武器核查小组的建议置若罔闻，于3月18日向伊拉克发出了48小时最后通牒，并于最后通牒到期后一个多小时便展开了对伊拉克的军事打击。