刘明兴 陶然：中国民生与稳定的政治难题――有效改革的方法论之四

2014年以来，中国经济开始进入“紧缩期”，在宏观经济下行过程中，保持社会稳定是一项非常艰巨的挑战，不仅各类体制外不稳定因素会浮出水面，随地方财政日益拮据，体制内的不稳定因素也持续增加，如教师罢课等情况开始频繁出现。这对紧缩时期的公共政策提出了新的挑战，必须要有效处理紧缩期财政支出刚性与税负汲取压力之间必然存在的尖锐矛盾，合理设计各项公共支出的补贴目标及拨款机制来兼顾体制内、外的稳定，在结构调整、保障民生和维护稳定多重目标上取得一个合意的平衡。

民生政策与基层维稳的得失

一种思路认为，社会不稳定，尤其是干群矛盾问题，源于政府对民生的关注不足。只有不断提高民生在财政支出中的比重，才能减少不稳定并提升执政的合法性。同时，由于地方政府往往缺乏公共服务投入的积极性，中央需通过一定的政策干预，包括通过财政集权及行政命令直接干预基层干部的行为。

上述思路在政策上的一个典型表现，就是2002年后推行的农村税费改革。从当时的政策讨论看，农民税费问题大致表现为以下四个方面:一是1990年代后农民负担迅速加重；二是税费收入未能引致有效的农村公共品供给，反而带来了基层政府的膨胀乃至腐败；三是税费加重不仅阻碍了农村经济的发展，还导致了农村不稳定；四是虽然中央多次禁止乱收费，却一直效果不彰。秦晖教授指出，类似现象在中国历史上曾多次重演:每次税改在短暂降低农民负担后不久又回潮，即所谓的“黄宗羲定律”。

当时推进的农村税费改革，就是要通过降低农民负担去缓和农村的干群关系。出于跳出“黄宗羲定律”的目标，税费改革及随后的一系列措施，都严格限制乃至禁止基层政府向群众收取各种非正式税收，希望达到一个“釜底抽薪”的效果。而为弥补税改后基层财力的不足，中央也开始大幅增加对地方的转移支付，教育、医疗、社保、三农等民生支出逐年增加。

16x9  但恰恰在农村税费改革全面启动的同时， 2003年至2005年间中国农村却出现了一个“信访洪峰”，并给中央和省级政府带来了巨大的政治压力。中央被迫于2005年修改了《信访条例》，开始采取行政高压的手段来应对信访压力。但这种行政高压式的维稳体制又滋生了如截访、黑监狱等严重的问题，虽然也抑制了进京上访的高涨，但却导致群体性、对抗性的事件在农村基层迅速蔓延。近年来，基层社会冲突发生的频率、范围及烈度都已超过了税费改革之后的那段时期。从社会维稳角度看，财政、行政集权式的税费改革没有达到原有政策的目标，甚至可以说事与愿违。

我们对于农村基层干群冲突的研究发现，尽管1990年代末期农村普遍存在拖欠、抵制税费现象，但农民负担本身并非农民信访和群体性事件的主要原因，且负担水平也与农村干群冲突方式及激烈程度没有必然关系。研究发现，地方政府汲取强度与社会不稳定也非线性的关系，即使是征地拆迁这样的高强度汲取，也不是导致基层社会冲突的充分条件。

我们的数据表明，在那些基层干部具有一定权威性的村庄，税改前农民抗税的比率一般较低，但这些村庄在税改后却反而出现了信访高峰。其中的关键，就在于税改逐步瓦解了基层干部原有的权威:一方面，上级对基层干部行为的直接干预使基层干群之间的既有利益分配规则被破坏；另一方面，一旦丧失了经费收支自主权之后，基层干部主动实施社会治理的积极性就大幅下降。此时，如果村庄存在土地征用等易引发激烈冲突的事件，基层干部就不仅缺乏能力、更缺乏激励在村庄内部去稳定事态，上访也就开始大规模出现了。

同样，2005年的信访改革虽然短期内有效降低了农村的信访数量，但其抑制大规模群体性上访的效果却并不明显，甚至还在一定程度上刺激了对抗性群体性事件的发生。之所以会出现这样的情况，主要还是维稳体制的强化冲击了村庄基层既有的权威结构和利益规则，瓦解了部分基层干部和民众对冲突处理模式与结果的预期。

具体而言，面对“维稳”的考核压力，一些基层干部在处理抗争事件时常会欺“软”怕“硬”:对涉及人数较少、抗争手段较缓和的信访事件，为实现迅速见效的目标，基层干部往往采取强硬的手段去迫使农户放弃信访；而对抗争规模大且较为坚决的信访事件，在压制难以奏效时基层干部又倾向于息事宁人，试图动用各种手段与资源去收买抗争群众。在这种情况下，民众就更可能通过把事情“闹大”的方式将上级与社会舆论拉入博弈，向基层干部施加压力并迫使后者做出妥协。

民生政策设计需适度尊重基层既有的权威结构

除受政府对社会汲取强度的影响外，体制外维稳政策的效果还取决于基层干群间是否存在较稳定的利益分配规则，取决于基层政府对群众抗争行动是否存在稳定的化解原则。所谓的“群众抗争行动”，指的是群众不遵从政府界定的利益分配规则而采取的对抗性行动。

在利益分配原则难以达成共识的前提下，依靠法制（或制度化规则）往往也无法缓解社会冲突，此时一般更需要去依靠基层权威以非正式规则的方式来分配利益。可以看到，在那些维稳形势日趋严重的村庄，基层的权威结构与利益分配规则往往因上级的直接干预而削弱；而在那些基层权威和利益分配较稳定的村庄，干群对冲突处理的预期就比较一致，对补偿的力度容易产生共识，最后出现的矛盾就不会太尖锐，往往在基层社区就能解决，而较少激发升级性的抗争。

如果存在一定的基层权威，利益分配机制往往比较稳定，民众对其行为所导致的政府反应也一般能做出较理性的预期。此时，那些能通过合规抗争解决的问题，就不容易演变为诉求更高、手段更烈的越轨抗争；而那些本来就难以解决的问题，也不容易激化为越级和重复上访。

相反，如果上级贸然改变既有的基层利益分配规则，颠覆既有的基层权威结构、但又不能确保替代性分配机制与权威结构能有效建立，那么许多原本能在基层被控制住的矛盾和诉求就会向上喷溢，结果是政府好意推动的集权化民生政策反会引发更多的社会不稳定。

我们的研究发现，基层权威可以来自于体制内，也可以来自体制外，但最稳定的权威结构一般需要体制内、体制外的权威有所重叠。从调解矛盾、化解大规模冲突的角度看，单纯依靠体制内权威去实现基层社会和谐的成本可能过高。例如，现实中推动村两委的民主，并不能总有助于协调社会矛盾，尤其是上级政策与村民利益有冲突并引发上访时，居中调解的村干部就很容易发现自己的地位尴尬:如果村干部明显地偏向群众，那么失去上级政府支持后，其自身地位就难保；而如果村干部坚决贯彻执行那些群众所不欢迎的政策，就会出现失去群众支持，工作更难开展的情况。此时，村庄就需要借助体制外的权威来协调矛盾和缓解冲突。

实际上，当今中国部分地区的农村已经出现了一批具有纠纷调解功能的农村社团。依托这些社团，一些村庄涌现出了一批既能被群众认可、又能被基层政府认可的“交叠权威”。在其斡旋下，相互冲突的政府与群众可以建立起相对高效的沟通机制，双方都更容易了解对方的真实诉求、实力和让步的底线，因此就更容易去一起想办法解决问题，有助于避免小规模、低烈度矛盾激化成大规模、高烈度的群体性抗争。

总之适度尊重基层社会既有的权威结构和利益分配规则，应当是决策部门推动基层治理改革并实施各项民生政策的一个重要立足点。如果政府想进一步减缓基层的干群矛盾，就不应去直接干预基层利益的分配规则，而应该通过财政、经济的分权措施来逐步调整中央与地方、上级与下级政府间的分配关系。换句话说，通过财政、经济的分权，有助于降低基层财政的汲取压力，就可以间接调整基层的干群关系。也只有在一个相对分权的体制下，基层权威体系才有可能比较充分地发育，干群之间的利益分配也才能建立在更稳定的社会共识之上。

总之，要有效实施各项民生政策，必须给基层政府留有一定的自主空间，并适度依靠既有的基层权威结构来实现较为合意的利益分配，最终实现社会稳定的政策目标。

回顾过去十多年来的农村改革，政府首先通过财政集权打破了基层利益分配的规则，希望以此全面重构基层的国家――社会关系。但这些政策却反而带来基层利益分配秩序的混乱，并验证弱化了基层既有的权威调控能力。与此同时，农村税费改革也并没有真正降低基层政府的财政汲取压力:尽管政府的民生性财政支出不断增加，但社会冲突却不断加剧，并进一步催生了成本高昂的“维稳体制”。而通过行政考核压力迫使基层干部消除、压制不稳定因素的“维稳体制”， 其带来的弊端多多，最终还引致出一个“花钱买稳定”的不利政治格局。群众一旦认识到该体制的弱点，就可以利用这个弱点去逼迫基层干部提高收买的价码，结果是维稳陷入了一个恶性循环。

中央民生政策及财力保障机制带来的体制内维稳困境

伴随着1990年代中后期的宏观经济下行与中央财政的集权，很多地区的财政了陷入困境，体制内维稳的问题也开始显现。其中，基层事业单位的编制内、编制外人员的上访与抗议问题尤为突出。当时一个最为典型的例子是因乡镇拖欠农村教师工资而引起教师的上访、罢课事件。

为解决这些问题，自1997年起中央连续多次提高了财政供养人口的基本工资标准。为确保政策的落实，1999年中央决定对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。之后，随农村税费改革和“以县为主”财政改革的启动，乡镇公务员和农村基层事业单位人员的工资也开始逐步纳入县财政统支。同时，中央政府还不断加大对县乡财政的补助力度，以此确保基层机关事业单位的正常运转。

应该说，中央通过转移支付实行的“财力下沉”政策效果还是比较明显的。从1999年到2009年，县乡支出占全国财政支出的比重从30%提高到了45%。以义务教育为例，2001年确立了在“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育体制，同时实施了农村教师工资的“县级统筹”，义务教育的“一费制”、农村贫困家庭中小学生的“两免一补”等政策。

这些政策实施的结果，是农村义务教育逐步纳入了公共财政的保障范围，公办教师工资也能准时发放。虽然中央曾在1993年一度放松对于基层事业单位人员工资体制的管控，但随着上述系列财政措施的推行，中央对工资标准的管控再度被强化，机关和事业单位人员之间的工资挂钩机制也逐渐建立起来。

上述政策是否有助于体制内稳定？ 我们对西部农村教师的跟踪性调查却显示，农村教师的各类集体性上访却并未随上述政策的执行而减少，一些地区反而情况更加恶化，甚至出现了教师集体性上访的频次、规模、诉求对象的行政级别不断上升的情况。当然，此阶段涉访的群体主要还是编制外教师。从这一点上讲，建立农村教师工资发放的财政保障机制还是起到了一定作用。

2006年中央又开始推动公务员工资体制改革，提升了级别工资在基本工资中所占的比重，并通过“艰边津贴”等手段实现了向基层与向欠发达地区的倾斜，其中“艰边津贴”全部由中央财政承担。 2008年，中央还清理规范了各项津补贴的发放，将工资改革范围进一步覆盖到教育、卫生事业单位。随2008年之后义务教育免费政策的全面实施，正式推行了教师绩效工资改革，规范了教师津补贴制度，同时提高了义务教育阶段公办教师的工资待遇，进一步强化了教师与公务员之间的工资硬性挂钩机制。

但上述政策却引起了全国多省份教师（包括退休教师）的集体性上访与罢课行动。比如，