石凯：理性看待并规范干部“走读”

2014年10月，党的群众路线教育实践活动收官之际，全国共有6484名“走读”干部在专项整治中被查处，“走读”干部再次被推到舆论的风口浪尖。笔者认为，不能简单将“走读”干部视为问题干部，也不能简单禁止“走读”，对待干部“走读”，我们需要科学界定，理性分析，严格管理并规范。

一、谁在“走读”

“走读”干部，简而言之，是指那些工住分离的在职官员。这类干部有三个基本特点：一是异地任职；二是工住分离；三是往返两地。村干部住乡镇、乡镇干部住县城、县级干部住市里，就是当前“走读”干部的真实写照。

从干部所在行政区划来看，基层干部是“走读”干部的绝对主体，尤其是乡镇干部。2009年中共中央组织部关于干部“走读”专项调研结果显示，被调查的10个县（市）党委、政府领导班子成员中，64.2%的干部家在市区、省城或外地；被调查的30个乡镇领导班子成员中，88.4%的干部家在县城和外地。从干部来源来看，“走读”干部主要有三大类：一类是通过干部交流任职而来的“走读干部”；一类是通过公务员考试录用而来的“走读”干部；还有一类是因为交通通信工具日益发达而自发形成的“走读”干部。前面两类“走读”干部是深化干部人事制度改革的产物，后面一类“走读”干部是科学技术与基础设施建设长足发展的结果。从干部地域分布来看，经济欠发达地区“走读”干部相对较多，而经济发达地区“走读”干部相对较少。据2014年10月12日新华网新华视点报道，在目前已查处的6484名“走读”干部中，黑龙江、四川、湖北等经济欠发达省份分别查处“走读”干部2350人、1746人和1180人，占80％以上；而江苏、浙江、广东等经济发达省份则仅仅分别查处162人、84人和136人，低于20％。

就时间维度来看，这些“走读”干部要么早出晚归，要么晚出早归。就空间维度来看，这些“走读”干部走的是农村到城市、小城市到大城市路线。毫无疑问，与“住读”干部相比，“走读”干部要费时费钱费力。如果费自己的时间、自己的金钱、自己的力气，做到按时上班下班、不违反财经纪律和公务用车规定等，这于《宪法》《劳动法》《公务员法》等法律法规并不相悖，可谓是一种合法“走读”，无可厚非。如果费工作时间、费公共财政、费公务用车，滋生懒政、庸政、不廉政现象，这就是典型的不合法“走读”。也就是说，从合法性角度而言，“走读”干部又可以划分为合法“走读”和不合法“走读”两类。不过，如果一个合法“走读”干部对群众“走心”、对工作“走神”，那它在本质上是一种隐蔽性“走读”。从这个意义上说，判断“走读”干部的根本标准在于对群众是否“走心”、对工作是否“走神”。

对于“走读”干部的危害性，目前有三种论调。一是“走坏作风论”，因“走读”而脱离群众、脱离基层、脱离实际，少了宗旨意识、公仆意识和服务意识，多了形式主义、官僚主义、享乐主义习气，严重影响党的形象、政府公信力和干群关系。二是“走低效率论”，因“走读”而耽误正常上班，分散思想精力，弱化责任感，影响办事效率，给政府应急管理留下隐患，严重危害政府执行力和服务型政府建设。三是“走出腐败论”，因“走读”而频繁往返使用公车接送，滋生“车轮上的腐败”，严重殃及党的纯洁性和廉洁政府建设。

二、为什么“走读”

追根溯源，目前某些干部之所以“走读”，主要受到以下四个方面的因素影响。

第一，经济因素。一方面，城乡发展不平衡，成为干部“走读”的推力。受长期形成的城乡二元体制影响，我国城乡发展不平衡，农村、乡镇面貌没有得到根本改变。与城市相比，农村、乡镇环境脏、乱、差，基本公共服务得不到很好满足，在老少边穷的乡镇甚至连基本的工作条件、生活条件都难以保障，可与城市相媲美的基础教育、医疗卫生、文化娱乐更是一种奢望，使得一些干部不安心扎根基层，而是将基层作为一个跳板、一段经历，自觉不自觉地加入了“走读”干部队伍。另一方面，现代信息技术和基础设施建设的长足发展，成为干部“走读”的拉力。现代信息技术发展，使得办公自动化、信息化、网络化、电子化成为现实，工作地点、工作时间和工作方式变得具有弹性。基础设施建设尤其是交通运输和通讯发展，缩短了时空距离，为“走读”提供了便利的客观条件。2009年中共中央组织部关于干部“走读”专项调研结果显示，42.8%的干部认为交通、通讯便利是造成干部“走读”的最主要原因。

第二，政治因素。一是基层民主不完善。从我国实践来看，当前95%以上的村委会、30%以上的社区居委会已经实现了直选。但在当下基层民主实践中，还存在诸多不完善和有待改进的问题，比如基层选举、议事、公开、述职和问责等方面，人民群众对基层公共事务、城乡社区治理的参与权、知情权和监督权难以得到有力保障，民主选举、民主监督对干部的“高压线”作用难以有效释放。二是法治建设不给力。同人民群众期待相比，当前法治建设还存在许多不尽人意之处。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出的那样，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重。这些问题的存在，导致某些“走读”干部行机会主义之门，甚至我行我素，有令不行、有禁不止。

第三，干部人事制度因素。当前“走读”干部之所以敢“走读”，关键在于当前群众对选干部、管干部的话语权和影响力相对较小。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从这个意义上说，群众有权决定干部的任用、升迁并依法罢免、监督干部。但现实生活中，尽管许多基层政府和基层单位群众参与干部工作越来越广泛，但只是浅层次、程序化、告知式的，决定权还是掌握在少数干部甚至个别人手里，没有彻底突破干部选干部、干部管干部的藩篱，离群众选干部、群众管理干部的《宪法》规定还有一段距离。在如此“唯上不唯下”的干部人事制度格局中，在基层干部选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障方面，领导因素可谓举足轻重，而群众因素实则无足轻重。那些“走读”干部难免以领导满意不满意和高兴不高兴为最高追求，自然就缺乏密切联系群众的内生动力，对领导处处“留心”，对群众经常“走心”。

第四，家庭因素。家庭因素也是导致干部“走读”的一个重要方面。一方面，子女教育、老人赡养、家属就业、夫妻分居、恋爱成家等实际难题如影随形。另一方面，工作之余，家庭团聚，天经地义。如何妥善平衡工作与家庭关系，这不仅事关干部的天伦之乐与家庭和睦，而且攸关干部工作效率与工作质量，甚至可能会影响干部对组织的忠诚度与归属感。我们不能否认，一些干部“走读”实则心系家庭，如幼小的孩子、年迈的父母、忙碌的配偶等。其实这类“走读”干部的“走读”既合法，又合情。我们不能一味禁止，而要给予组织关怀，千方百计体现人性化管理。

三、怎样规范“走读”

对于干部“走读”，我们应当坚持监督约束与激励保障并重原则，既要因势利导，又要予以规范。合法“走读”，引导和规范的是“走心”问题，不合法“走读”，引导和规范的是“走心”和“走身”问题，从而促进干部密切联系群众、减少行政成本、预防腐败。

从近期来看，引导和规范干部“走读”，重中之重是深化干部人事制度改革。

第一，完善干部选拔任用制度。一是坚持注重实绩、群众公认的选人用人标准，研究建立群众对基层干部选拔任用意见和建议制度，明确意见和建议范围、程序、方式方法以及结果应用，推进群众意见和建议的制度化、规范化、程序化。二是加大选拔使用基层干部力度，注重从长期扎根基层的优秀人员中选拔县、乡镇领导干部。

第二，完善干部考核评价制度。一是建立以考勤考绩为主要内容、以日记为主要形式的干部平时考核方式，改变过去偏重年终考核、忽视平时考核的传统做法。根据科学合理、简单易行原则，考勤以考出勤率为核心指标；考绩则建立以工作数量、工作质量、工作能力为主要内容的关键指标体系。二是推行以分级分岗为特征的干部分类考核方法。在实施过程中，推进平时考核信息化、网络化和电子化，降低干部平时考核的烦琐性，提升干部平时考核的便捷性。

第三，完善干部管理监督制度。一是根据2014年9月中共中央办公厅印发的《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，在乡镇机关设置主任科员、副主任科员职位，增加乡镇干部职务晋升层级，消除乡镇干部职业“天花板”现象。二是疏通党政机关干部、企事业单位干部交流渠道，有序推进跨机关层级、跨条块、跨区域、跨单位性质的干部交流。三是借鉴美国公务员制度中的“家庭―工作友好政策”，在有条件的县、乡镇机关试点推行干部远程办公和弹性工作时间等办法。四是完善财政预决算、公车管理使用和公务报销等信息公开制度和举报制度，畅通群众监督渠道。五是建立考核―退出、问责―退出制度。根据《公务员考核规定（试行）》，对于连续两年年度考核被确定为不称职等次的干部，予以辞退。对不履行法定职责追究和不正确履行法定职责追究加以制度化，从权力问责走向制度问责，制度问责结果与退出挂钩，推动干部能进能出。

第四，完善干部激励保障制度。一是根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在试点成熟基础上尽快推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，改革机关工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制。二是坚持和完善权益保障制度，改善乡镇干部工作、生活条件，逐步改善乡镇机关基本生活设施，力所能及、依法依规创造条件让基层干部能够兼顾家庭和工作，为其解决后顾之忧。落实带薪年休假制度，并为“走读”干部每年安排一定期限的探亲假。

从长远来看，规范干部“走读”，应缩小城乡差别，推进城乡基本公共服务均等化。在一些发达国家，因工作异地变动而举家迁移司空见惯，城乡公共服务均等化就是一个动因。但从根本举措来看，发展基层民主和推进法治建设不可或缺，将“走读”干部治理纳入民主与法治轨道，用精细化的制度管权管事管人。在发展基层民主方面，重点是健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，保障群众在城乡社区治理、基层公共事务、干部管理中的表达权、知情权和监督权。在推进法治建设方面，建设完备的干部管理法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，建设完善的党内法规体系，做到干部工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。

（作者：上海市公共行政与人力资源研究所公共行政室主任，中国人事科学研究院博士后）