许耀桐：加强党内监督 遵循基本原则

最近，中共中央政治局召开会议决定于今年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议，并确定将研究全面从严治党重大问题、制定新形势下党内政治生活若干准则、修订《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《监督条例》）等作为会议主要议程。加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。而实行党内监督，也是中国共产党作为马克思主义政党实行民主政治的必然要求。列宁指出，马克思主义政党开展民主活动至少包含三个方面，即"完全的公开性、选举制和普遍监督"。也就是说，在这三个方面中，"监督"成为最后的一道关口和防线。既然党内监督如此重要，那么就要下力气从理论上弄清楚并在实践上搞好党内监督。

一、党内监督分为专门性监督和一般性监督

邓小平曾明确指出："对于共产党员来说，党的监督是最直接的……党对党员的监督要严格一些"。为达到这样的目的，必须开展党内监督。所谓党内监督，就是党在自身的组织架构内部，各级组织和党员、干部依据党章和党的纪律规矩，相互间检查是否遵纪守规的工作方式和活动方式。通过党内监督，才能保证各级组织和党员、干部的行为在任何情况下，都不违背党的纪律规矩并对违反者根据实际情况给予相应的处置。

党内监督分为专门性监督和一般性监督。专门性监督是指由负责专职监督工作的机构来进行。在目前情况下，我们党负责专职监督工作的机构如《监督条例》所规定的"党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关"。党的各级纪律检查委员会作为党内监督的专门机关，主要负责：协助同级党的委员会组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查；对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件；向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定；受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利。

所谓一般性监督，是指由党内的全体党员参与的监督工作。中国共产党的全体党员都享有监督的权利，如《监督条例》规定的，党员在党内监督方面的责任和权利主要有：及时向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益；对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以在党的会议上或向党的组织提出保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映，但不得公开发表同中央决定相反的意见；在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误；检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争；参加党组织开展的评议党员领导干部活动，发表意见。一般性监督虽不及专门性监督的组织严密性和规模效应性，但自身也具有明显的不可替代的特点，如更具广泛性、灵活性、及时性和经常性。

专门性监督是依靠着一般性监督，以一般性的监督为基础。以巡视检查为例，在巡视检查期间，巡视组可以很好地通过党员、干部的举报、揭发等方式，发现问题，解决问题。反之，一般性监督也不能离开专门性监督。一般性监督所提出来的问题，特别是涉及到违纪违规的重大问题，不能自行得到解决，必须通过专门的监督机构和专门的监督途径最终才能得到解决，使监督获得确认，具有权威性。党内监督，无论是专门性监督还是一般性监督，都要在各级党委的领导下，进行工作部署，开展监督活动。各级党委对党内监督的领导，是一种比较特殊的党内监督形式。

二、全面从严治党推动了党内监督的改革和发展

党的十八大以来，党的建设进入了全面从严治党的新阶段。全面从严治党，要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建设，进一步推动党内监督的改革和发展。

其一，推进党内监督必须加大党内监督体制机制的改革和发展。由于党内监督的专门机构是党的各级纪检部门，这里讲的党内监督体制机制的改革和发展，主要集中于党的纪检体制机制的改革和发展。根据党章规定，目前党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，由此产生的体制性障碍主要表现在：纪委依附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳。同时，地方各级监委会也要接受同级党委和上级监委会的领导，这样的"双重领导体制"导致同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革纪检体制机制的弊端，十八届三中全会决定指出，"改革党的纪律检查体制"，"推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导"，变"主要接受同级党委领导"为"主要接受上级纪委领导"，这一变化的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性开始显著回升。但这样的"主要接受上级纪委领导"，还仅限于"查办腐败案件以上级纪委领导为主"，"各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主"。因此，还有必要继续加大改革力度，把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡期，进一步完善领导体制。

其二，推进党内监督必须落实党员主体地位，有效落实党员的党内监督职责和权利。这几年，在谈到党内监督乏力时可以听到这样一种议论：上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚。之所以出现这样的情况，是因为党内监督如果仅靠组织上和纪检部门的监督是远远不够的，还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但是目前党员的监督并没有发挥应有作用，其原因在于党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。从理论上说，党章和其他相关条例已经规定了党员的民主权利共有18种之多。这些权利的规定，奠定了党员坚实的主体地位，而关于党员监督的职责和权利的规定更是直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。但是问题主要存在于实践领域，比如党员自身的民主素质不高的问题，行使党员履行监督职责保障机制不够完善等等。解决这些问题，要在全党范围严肃纪律作风，构建良好的政治生态。

其三，推进党内监督必须加大权力监督。《监督条例》指出，"党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。"之所以这样规定，是因为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人手中掌握着重要的权力。当手中握有重权，又不受制约监督时，自然就容易出事。对权力的监督，尤其对主要领导者权力的监督，既是党内监督的一个重点，也是一个难点。目前存在的问题：一是主要领导者的权力太多、太大，导致了监督的难度加大；二是权力运行仍然不够公开、透明，很多关键问题尚未作出明确的要求，很大程度上全凭有关的党组织和"一把手"的自我理解、自我约束，既可以这样做，也可以那样做；三是主要领导者权力的使用，究竟哪些不当行为可以被认定应进入监督和责任追究的范围、启动和进行监督和责任追究的具体程序是什么等问题，也有待于进一步弄清楚。为了进行有效的监督制约和责任追究，必须对权力进行科学的分权、限权，建立权力清单、责任清单制度，并把关于权力监督的原则规定具体化、细致化，达到实用的程度。

三、搞好党内监督必须贯彻落实五个基本原则

要搞好党内监督，在实行专门性监督和一般性监督的过程中，不但需要加强各级党委对各级纪委的监督检查工作的领导，而且必须认真贯彻落实以下原则。

一是党务公开原则。党章规定，"党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。"党务公开原则是实行党内监督的先决条件，这是因为，如果没有党务公开，党内同志无从了解党的活动情况，当然也就无法进行监督工作。党务公开主要包括七个方面的公开：公开党组织决议、决定及执行情况，公开党的思想建设情况，公开党的组织管理情况，公开领导班子建设情况，公开干部选任和管理情况，公开联系和服务党员、群众情况，公开党风廉政建设情况。

二是党内民主原则。党内民主可以使党员和党组织的意愿、主张得到充分的表达，积极性、创造性得到充分的发挥。党内民主由四大内容组成：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，党内监督属于民主监督的范畴，本身就构成党内民主不可分割的一部分。正因为有了党内民主原则这个基础条件，党内监督才会对其他的三大内容起到支撑保障的作用。党内监督对于党的各级领导机关和干部都应由选举产生的民主选举制度，党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度，党的各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度，都发挥了督促推动的作用。

三是党内平等原则。党章规定，"在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。"党内平等原则是实行党内监督的基本条件，它表明中国共产党所有的党员不论其职位高低、权力大小，一律都是平等的，意味着党内没有特殊的、可以不受监督的党员。《中国共产党纪律处分条例》规定：坚持党员在党纪面前人人平等的原则；党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员；凡是违犯党纪的行为，都必须受到追究；应当受到党纪处分的，必须给予相应的处分。这就是说，不管是谁，如果违纪违规，都要受到公正平等的处置。

四是党员权利原则。《中国共产党党员权利保障条例》规定，党员有权以口头或者书面方式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议；有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员；有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实；有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求；有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。这些规定表明，党员权利原则是实行党内监督的根本条件。

五是依规治党原则。早在1938年，毛泽东在党的六届六中全会上所作的报告中就指出：为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。这里毛泽东首提"党内法规"，把党的纪律纳入法规，强调纪律的严肃性、严格性，确立了党的建设的法治原则。党的十八大以来，习近平强调要坚持全面从严治党，依规治党，创新体制机制，强化党内监督。从严治党、依规治党，体现了党内监督的法治精神。依规治党原则是党内监督的合法性条件，为推进党内监督确定了准绳和正确的方位。

（作者为国家行政学院一级教授）

来源：《北京日报》理论周刊2016-08-15