汪玉凯：从经济转型到政治转型――关于十三五规划的对话

11月6日下午，公共管理学者、国家行政学院教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯接受《高见》栏目采访，就中国当前经济形势与官员积极性展开深入探讨。

汪玉凯指出，在目前中国的体制环境下，行政体制改革只能解决很小一部分问题，很难解决根本性问题，行政体制改革背后还是政治体制改革。

对于社会上一些将经济下行部分归为反腐导致官员不作为的论调，汪玉凯不认为这二者构成直接因果关系。他认为在反腐过程中如何防止官员不作为需要认真思考，要有破有立，对过去的灰色收入以及与民争利、权钱交易等腐败行为坚决制止，但也要维护公务人员正当的权利和利益。

汪玉凯指出从严治党是对的，但不能将之简单放大到整个社会，要防止党和国家不加区分引发某些思想混乱。他认为中国正处于一场巨变前夜，未来可能有两种趋势：一种是朝着更加改革开放的方向发展，用顺应世界潮流的思维和战略来处理各种重大问题；另一种可能性是市场化改革方向由于意识形态领域的争议和国家治理改革滞后，难以顺利推进。汪玉凯说，我们要警惕出现第二种可能，防止中华民族伟大复兴之路受到重创。

访谈嘉宾：汪玉凯 国家行政学院教授、北京大学政府管理学院博士生导师

《高见》时事访谈员：陈芳

一．十三五规划深化了“发展观”

《高见》：刚刚闭幕的五中全会和出台的十三五规划纲要，有什么亮点和突破？

汪玉凯：十三五规划主要围绕经济新常态和全面建成小康社会的两个枢纽展开。

首先，问题导向很强。全面建成小康社会只有五年时间，哪些领域短板、重点解决哪个领域，问题意识很强，如果没有强硬举措是很难实现的。比如脱贫，保证7000万人全部脱贫、贫困县全部摘帽，以前都不敢这么说的；此外围绕民生问题还作了很多硬性指标，比如二胎、社保、医疗、教育等，作出了很多与全面小康社会大体吻合的具体指标。

第二大亮点是习近平发展了发展观，并进一步具体化。邓小平提出发展是硬道理，到胡锦涛提出科学发展观，中间参与国际社会提出的可持续发展，到今天的五大发展理念――创新、协调、绿色、开放、共享，我们对发展的认识一步步深化。五大发展理念针对这些年发展中存在的突出问题而来，针对性很强，有相当强的操作性。

五大发展理念都是围绕小康社会和经济新常态两个目标而来，又把第一个一百年目标和第二个一百年目标结合起来，为第二个百年目标打基础。

二．中国经济潜能存在，如何释放关键在政治

《高见》：怎么看中国经济面临的下行压力？中国经济目前存在哪些突出问题？

汪玉凯：中国经济问题主要出在五个方面：

一是房地产泡沫。过去这些年房地产无疑是拉动经济增长的最主要的动力之一。但未来这样的可能性几乎不可能了。如何处理好房地产与其他相关领域对经济增长的关系，至关重要。二是地方债务显性的达23万个亿，可能隐含着引发系统性金融危机的风险。三是金融改革相对滞后，拖了经济健康发展的后退。四是主要工业领域产品出现严重产能过剩，很多过剩又是行政审批出来的，也就是说，在某些方面我们还在用计划经济的思维解决问题，但后果不佳。五是大量小微企业倒闭，这类企业最不能抵御风险，但能解决大量就业，倒闭可能引发失业潮。

另外，中国经济还有两个问题：一是传统的经济发展方式很难持续，稳增长和调结构又有内在冲突。二是如果经济方面大问题解决不好，就可能增加中等收入陷阱的风险，中国能否度过这一关很关键。

《高见》：原因出在哪里？从十八届三中全会、到四中全会、到此次五中全会，顶层设计都很好，中央推进改革开放的决心也很强，为何实际推进中效果不理想？

汪玉凯：从十三五规划实施的时间节点看，中国经济正在面临三个历史性拐点：数量规模型向质量效益型转变；引进消化吸收型向走出去向外扩张转变；学习模仿型向自主创新转变。而且应看到，这三个转变的历史拐点，又是和全面建成小康社会的刚性目标与经济新常态叠加在一起的大背景下展开的。这在一定意义上增加了转型发展的难度和复杂度。

从乐观的方面看，中国经济增长的动能不仅仍然存在，而且还有很大潜能：一是城镇化率仅54.7%，去掉1.5亿农民工，还不到40%。一个国家城镇化率达不到70%，城镇化就是一个国家发展的巨大动能。一个农民工转化成城市市民平均需要大约8万元投资，城镇化对中国经济的推动是强大的。

二是中国工业化近程还没有完成，东部一些地区进入了后工业时代，西部一些地方还是工业化初期，这也是巨大的潜能。

第三，过去主要靠要素推动，尤其是投资和出口，现在这两大要素受到限制，因此，中央启动的创新驱动战略，无疑成为新的经济增长动力。这里需要特别引起注意的是，TPP有可能对未来中国经济带来的冲击。与过去加入世贸组织的口头承诺不同，TPP制定了许多硬性标准，达不到标准不让进来，比如金融自由化、人民币自由化、国企民营化、银行开放、新闻媒体自由等，我们在朝这个方向努力，但目前看都还难以达到。因此，创新驱动就显得更加重要。比如说大众创业、万众创新，将会激发新的市场和社会活力，增加新的动能。五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，创新放在首位，这就是未来中国经济增长新的动能。

这样来看，未来中国经济仍然有可能保持15-20年的中高速增长。

从忧虑的角度看，我们要深入思考一个重要问题:即中国经济潜能存在，为什么得不到很好的释放？在我看来，中国目前出现的问题表面看是经济问题，实则关键出在政治方面。甚至我以为这个问题的解决，关键部分也许都不在经济层面，而在政治层面。市场化方向是对的，但改革起来难度很大，于是就出现深化改革的口号很响，实际改革的进程却阻力重重，收效不大。即使本届政府决心很大的简政放权改革，也是举步维艰。而在我看来，在目前中国的体制环境下，行政体制改革只能解决很小一部分问题，很难解决根本性问题，行政体制改革背后还是政治体制改革。

这就是说，如果政治上摆不顺、腐败问题不解决、政府还这么强势与民争利、官民冲突依然频发、既得利益得不到遏制、官二代富二代控制大量社会财富，老百姓创新的信心何来？从这个意义上说，中国经济问题的解决只能靠加大政治改革力度才能有可能。给市场释放多大活力、给社会释放多大空间、给老百姓多大自由度，这决定着未来中国经济增长的动能与后劲是否真的能够得到释放。

《高见》：过去的改革很多是从地方大胆闯大胆试开始的，现在地方看不到活力和闯劲，缺乏动力和积极性，如何改变这种状况？

汪玉凯：上面不给政策，下面何来积极性？现在上下一条线，人浮于事现象严重。

比如深圳，完全可以弄个行政乃至政治特区。再比如地方和中央可以搞差异化治理，地方要大胆变革体制，可以从官员选拔制度开始，从体制内放开真实的选举，把基层先搞活，再推动上层改革。

我所说的地方差异化治理，主要是指治理模式的创新。我的具体设想是，在地方可以考虑实行党政融合治理体制。比如省以下可以考虑构建党政一体化的体制架构。具体操作思路是：市县委书记不要兼人大主任，他兼人大主任以后，等于把人大这个监督系统的作用大大弱化了。人大主任应由人大选举出的领导人独立担任。但是市县委书记、市县长可以由一个人来担任。其产生的办法是：通过三条线产生出一个一把手来。首先是党管干部原则，党委要推荐合格的书记候选人，可以推荐四-五个书记合格人选，这几个人到市县党代会上去发表演说，你当书记以后准备怎么干，让党代会代表投票选举。得票多的前四位或者前三位到市县人大上去竞争市县长，这几个通过党代会认可的人，都可以当市县长，在人大会上，最后谁当选市县长，谁也是当然的市县委书记。这样三条线产生一个一把手，既体现党管干部原则，也体现党内民主和人民民主。

其次，让一把手有组阁权，他提名副职人选和各部门一把手人选，按照程序由党委组织部门和人大批准。一把手有组阁权，但要承担连带责任。与此同时，将现有的党政机构整合，广东顺德搞了十多年，顺德经济总量比两个省还多，青海、宁夏加起来没有顺德多，它的党政机关共设置了16个部门，党委6个，政府10个，多数都是多个牌子一套人马，这样不仅仅能够大大减少人员，提高效率，更能够使我们的治理体制更加符合共产党执政，党的领导。

第三，这种新的治理模式，也可从根本上改变过去对主要领导人难以监督的尴尬。比如说，纪委和人大是两条线来共同个监督一个一把手，纪委垂直领导后，不受本机党委书记制约，可以监督书记；人大主要监督市县长。两条线，实际上都在监督一把手。这样我们这锅水就开了，从根本上改变重要官员选拔的机制，也比较容易解决主要领导只向上负责，不向下负责的问题，也有可能比较好的解决拼资源、拼环境的问题。

三．强力反腐同时要防止官员不作为

《高见》：您给各地官员上课，了解到的当下官员心态怎样？

汪玉凯：我确实经常到地方为官员们讲学，也了解到一些比较真实的情况。我认为，总体上看，大多数地方官员对中央强有力的反腐是持支持态度的。认为这是中国的希望所在。但在实施中，有些官员也对反腐和转变作风产生了某些疑虑或困惑：比如有少数人认为反腐是不是泛化了，出现人人自危。他们认为，过去一个时期大环境过于宽松，使很多人失去了警觉，存在一些问题，现在一杀回马枪，不管摊上大小事，都是问题。从而使一些官员对官场产生了强烈的畏惧感。

与此同时，贯彻实施八项规定、转变作风方面，几年下来成效明显，这一点得到了大多数公务人员的肯定。但也有少数人认为，一些地方执行中也存在一些走样情况，有的也有不同意见。比如对办公室面积的严格规定，公车改革等，暴露出一些缺乏弹性和灵活性的倾向，导致了新的浪费。我到一个少数民族地区的地级市调研，他们反映，该市地区面积比东部一个省大，一年有一半时间天气寒冷。过去都配的越野车，现在一刀切，将越野车全部封存，重新购置了帕萨特。他们说，这样的车符合规定，但很难适应这里的气候和工作需要，最终可能对公务人员深入基层调研等会带来不利影响。

《高见》：其实最主要应该做到公开。

汪玉凯：现在车改后，开销是否有所增加？各地一个标准是否可行？车改后对党政部门的工作会产生什么样的影响等，我以为都需要跟踪进行科学评估和研究。比如县和乡镇一把手，按照级别只是处级和科级，但实际又需要经常下去，应该具有灵活性。需要防止上面缺少实际工作经验的人拍脑瓜制定政策，然后让领导决定，到下面无法实施的情况。

《高见》：因为这种状态，最直接的影响就是上面讲的地方改革动力不足、官员不作为、积极性普遍不高的情况。社会上就有声音认为，这是不是强力反腐产生的一个副作用，您怎么看？

汪玉凯：这样的结论倒未必正确。造成一些官员不作为的影响是多方面的，反腐败、转作风仅仅是一个可以考量的因素。从长远看，关键在于反腐败、转作风后，我们能不能形成对官员新的约束机制、激励机制、竞争机制和新的工作氛围。这很重要。比如今年国务院派出20多个督查组对地方进行工作督查，反馈的问题很多。比如铁路基建项目，有的完成不到10%，钱花不出去，这可能会直接影响到中央的保增长目标。过去推进项目有好处，现在不敢拿好处，还可能给自己带来麻烦，出现消极抵抗。经济下行压力加大，