柯华庆：如何化解中国政治权力的死结――党导政分

中国共产党与国家政权之间的关系问题是中国政治的核心问题。一方面，《中华人民共和国宪法》第二条确立了人民主权，另一方面《中华人民共和国宪法》序言宣示了中国共产党的领导，两者如何协调就成为了关键。党导立宪制提出在宪法第一章规定中国共产党的具体领导方式，建构宪法与党章的二元宪政体制，将人民主权与中国共产党的领导统一在宪治之中。党导民主理论则试图架构人民民主和党内民主的桥梁，建立双层的民主体制。可以说，党导立宪制和党导民主理论解决了中国所特有的党政关系问题，因为宪政与民主是现代政治最基本的问题。然而，宪法中是否应该确立党政分开仍然是困扰中国共产党的核心问题，中国共产党长期以来在党政不分与党政分开之间徘徊不定，至今也没有一个明确的说法。当前，全面依法治国和全面从严治党之间的关系又将这个问题凸显了出来，人们对于到底是法大还是党大的争论就是其表现，已经到了我们不得不说的时候了。

党政分权的政治危机

从抗日战争时期到改革开放前，中国共产党基本上实行党的一元化领导，以党代政，党政不分，是集权体制，正是这种集权体制使得中国共产党革命取得了成功。中华人民共和国成立以后中央高层两次试图打破这种集权的党政不分体制，尝试党政分开，然而结果都导致了政治危机。自从中华人民共和国成立，毛泽东一直是中国共产党主席、中共中央军事委员会的主席和中华人民共和国主席（或中央人民政府主席），实行的是三位一体的主席制，毛泽东的身份主要是中华人民共和国主席。50年代后期毛泽东力排众议，坚决辞去国家主席一职，在1958年南宁会议上毛泽东给出的理由是：“去掉国家主席职务，专做党的主席。可以节省许多时间做一些党所要求我做的事情。这样对于我的身体状况也比较适宜。”1959年，毛泽东辞去国家主席职务，由全国人大选举刘少奇为国家主席，而且根据五四宪法第四十二条，“中华人民共和国主席统帅全国武装力量，担任国防委员会主席。”刘少奇担任国防委员会主席。党权与政权，中国共产党的军权和中华人民共和国的军权发生了分离。后来，由于毛泽东和刘少奇在政治路线上的不同而出现了政治危机，导致文化大革命的悲剧。十一届三中全会以后，中国共产党认识到以党代政、党政不分不利于社会主义政治、经济和社会的发展，邓小平以党政分开理论和实践试图从根本上解决以党代政、党政不分问题。在党政分开理论的指引下，中国共产党将党权与政权分开，国家主席、党的总书记、国务院总理和中央军事委员会主席由不同的领导人担任。八十年代中后期先后两任总书记都因与邓小平的政治理念不同而被迫下台，又一次出现政治危机。自从江泽民开始，党政分开的实践被终止，中国共产党又重新回到了党政不分的集权体制。党政不分的具体表现是党权、政权和军权集于一个人身上，党政分开的具体表现是党权、政权和军权分属不同的领导人。党政不分尽管被国内外民主人士批判为是党国体制或者一党专制，然而整个社会是稳定的，而党政分权导致政治危机。这一切是否证明中国只能是党政不分的体制呢？这需要从中国共产党的性质说起。

中国共产党的性质

中国共产党是社会主义政党，从她诞生的那一天开始就不是西方资本主义国家性质的政党。我们常常说，中国共产党是革命党、领导党和执政党，三个定位似乎是并列的。事实上，中国共产党在和平时期是执政党和领导党，在革命时期是革命党和领导党，也就是说，中国共产党现在是执政党，在革命时期是革命党，在任何时期都是领导党。不管在革命时期还是和平时期，中国共产党都是一身二任的。

中国共产党创立伊始是在野党，作为在野党的中国共产党的目标不是通过民主竞选成为执政党，而是通过武装革命的方式成为执政党，毛泽东“枪杆子里面出政权”就是经典的表述，所以中国共产党作为革命党的地位是没有疑议的。在革命时期，中国共产党是领导党吗？领导党是与被领导党和被领导人民相对应的。中国革命的成功不可能仅仅是中国共产党取得的，而是中国共产党领导各族人民和友党取得的。中国共产党领导各族人民武装斗争的方式根据所面对的敌人不同而不同。毛泽东所总结的中国革命三大法宝是统一战线、武装斗争和党的建设，在不同时期中国共产党领导的统一战线革命力量是不同的。中国共产党领导的革命有三大敌人：帝国主义、封建主义和官僚资本主义，取得新民主主义革命的胜利，然后革命的敌人是资本主义，是通过社会主义改造完成的。革命时期中国共产党的目标是在不同时期消灭不同的敌对阶级，中国共产党一直是工人阶级的先锋队，然而革命成功之后的和平时期，中国共产党已经成为了执政党，中国共产党就成为了中国人民和中华民族的先锋队，领导各族人民解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，实现共同富裕和共同自由。《中国共产党章程》第一句就明确了中国共产党的领导党地位：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”只不过党章中没有区分革命时期和和平时期。中国共产党是领导党，那么执政党是谁呢？毫无疑问也是中国共产党。执政党是与在野党或者革命党相对应的，自从中华人民共和国成立，中国共产党就是中国的执政党，而且自从1954年后一直是唯一的执政党，然而中国共产党作为执政党的地位却从来没有在中国共产党章程和中华人民共和国宪法中进行明确的规定，而只是从宪法第一条和中国共产党是领导党中推出来。在现代资本主义民主国家，政党是通过参加竞选赢得执政党地位的，而在社会主义国家，共产党是通过革命取得执政党地位的，而且执政党地位是一劳永逸的。“执政党”就是在一个国家中执掌政权的政党，在现代资本主义国家是相对于“在野党”的，在社会主义国家是相对于“革命党”的。领导党可以是领导革命，也可以是领导建设或者改革。中国共产党领导革命取得成功就成为了执政党，中国共产党继续领导中国人民继续建设和改革，所以仍然是领导党。为什么中国共产党仅仅在党章和宪法中提到领导党的地位而不提执政党呢？因为领导党包含了执政党的身份。因为“领导党”概念比“执政党”的概念要宽泛得多,领导党对国家的领导是全方位的，领导党不仅仅领导政治，还领导经济、社会和思想, 而单纯的执政党只是领导一个国家的政治。实施全面领导的政党一定是持续执政的唯一执政党，一个政党如果是领导党就一定是执政党, 反过来, 是执政党却不一定是领导党。这也许是中国共产党之所以仅仅宣示是领导党的原因。

作为领导党的中国共产党与作为执政党的中国共产党

中国共产党既是执政党又是领导党的双重身份导致对于中国共产党与国家政权之间关系理解上的混乱。党政不分与党政分开之争的核心在于混淆了作为领导党的中国共产党和作为执政党的中国共产党。中国共产党作为领导党和作为执政党的地位是不一样的。中国共产党作为执政党，理所当然与国家政权不可分割，党与政不能分也不应该分；中国共产党作为领导党，与国家政权应该保持一定的距离。中国共产党作为领导党和中国共产党作为执政党的职能是不同的，中国共产党作为领导党部分具有资本主义国家中在野党的性质，例如她需要具有回应和表达党员和人民的能力，她需要培养精英和录用精英，准备向国家输送政治领导人和干部，而且她也是政治教育和社会化的重要媒介，宣传官方意识形态。中国共产党提出对国家政权进行政治领导、思想领导和组织领导，政治领导和思想领导是作为领导党的功能，组织领导实际上是作为执政党的功能。

党的领导权与执政权有四个方面的区别。首先是权能性质上，党的领导权是一种政治思想权威，执政权是一种国家权力。领导权是进行政治上、思想上的指导，可以“发号”进行方针政策的指导与号召，以其政治权威使人信从；作为领导党的中国共产党不能“施令”，不能以党的强制力直接指挥、命令、强制政权机关，包括人大、行政与司法机关与全体人民服从党的决定。作为领导党，中国共产党主要是对国家事务进行思想和政治上的总的领导，即制定治国的路线、方针、政策，而不去具体干预与包办政府的工作。执政权是一种国家权力，其特点是具有国家强制力，权力相对方必须服从。中国共产党的执政权可以有两个实现方式，一是通过法定程序，将党所反映和集中了的人民意志，转化为国家意志，制定为法律，以国家名义依法行使立法、行政和司法权力；二是通过派遣干部到立法、行政和司法领域来实现。其次，领导权与执政权的来源不同。中国共产党的领导权威，主要是靠她所倡导的政治理想的思想吸引力，她的治国纲领、路线、方针和政策所正确体现的人民意志与利益的政治引导力，她的组织与党员干部全心全意为人民服务和为人民利益牺牲奋斗的精神感召力，而赢得人民群众的拥戴。执政权的合法性是要经过人大选举等法定程序确认后才具有的。再次，在主管范围上，中国共产党作为执政党的执政范围，包括行政、立法和司法，中国共产党的行政权是直接行使的，立法权是通过法定程序选举的人大代表实现的，司法权是通过法定程序聘任共产党员进入司法系统实现的。中国共产党作为领导党可以领导政权机关、人民群众、各民主党派、各人民团体、各企事业单位以及整个社会主义事业，特别是还可以领导全党全国人民群众去监督政府。作为领导党的中国共产党比作为执政党的中国共产党涉及范围宽广得多。最后，作为监督主体与作为被监督对象不同。作为执政党，中国共产党不但要接受人民群众的监督，而且要接受领导党的监督。中国共产党作为领导党，不但要通过党的系统去监督执政的党员官员，而且要自觉地领导全体人民群众，包括各民主党派和各人民团体，去监督执政的党员官员。作为执政党，中国共产党主要是监督的客体或对象。（本部分参考郭道晖教授的论述）

为什么要党导政分？

区分中国共产党作为领导党和执政党的双重功能对于政治体制改革是至关重要的。我们怎么将党的领导和政治权力统一起来？答案是党导政分。党导政分制就是中国共产党领导下的政治分权制。党导政分制既是解决中国共产党作为领导党和执政党的双重功能的体制，更重要的是解决国家权力中分权与集权的有效模式。西方资本主义国家比较关注分权问题，认为只有分权制衡模式才能实现自由。孟德斯鸠在《法的精神》中正式提出了著名的“三权分立”学说。基于人性本恶的假设，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“每一个国家有三种权力：立法权，关于国际事项的行政权力(国家的行政权力)，有关民政法规的行政权力(司法权力)”。立法权、行政权和司法权必须分立，任何权力的合并都会导致权力滥用，会对民主和公民的政治自由造成威胁。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中，自由便不复存在，因为人们将要害怕这个国王或者议会制定并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则会对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”基于此，孟德斯鸠认为最可靠的政府形式就是立法、行政、司法三权得以分立的政府，三权相互独立、分别委托给不同的人或团体行使，并力求达到权力的相互制衡，从而遏制权力的恶。然而，同样基于人性恶的假设，霍布斯在《利维坦》揭示权力是一种必要的恶，如果没有权力，社会将会是一切人对一切人的战争。