张英洪：论邓小平关于党政关系的思想

如何正确处理党政关系是社会主义国家普遍存在的一个悬而未决的重大理论问题和实践问题。邓小平同志对如何处理党政关系提出了一系列重要思想，他反对以党治国，主张党必须在宪法和法律的范围内活动，并通过政治体制改革，改革党和国家的领导体制，实行党政分开，建设社会主义民主政治。

如何处理好党政关系是社会主义国家普遍存在的一个悬而未决的重大理论问题和实践问题。邓小平同志以无产阶级革命家和政治家的睿智和远见卓识，对正确处理党关系提出了一系列闪耀着智慧光芒的重要思想，并身体力行地付诸实践。邓小平党政关系思想在国际共产主义运动史上占有极其重要的地位，对于推进我国改革开放和现代化建设事业特别是社会主义民主政治建设具有十分重要的指导意义。

一、政党政治及以党治国的形成

邓小平党政关系思想是建立在对政党政治和以党治国的深刻体会和把握的基础上的。要研究邓小平党政关系思想的形成，就不得不对政党政治和以党治国进行简要地考察。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权和维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党，本身并不是权力组织，因而就不能直接对国家政权机关和社会成员实行直接强制。党政关系，指的是政党尤其是执政党与国家政权特别是与政府的关系。在西方，所谓执政党，指的就是有能力控制公共权力的政党，特别是控制了行政权力的政党。一个政党如何通过恰当的方式控制政府，或对其施加影响，关系到政党活动的合法性基础是不是牢固。因而西方国家的执政党都能够很好地处理与国家政权的关系，不存在党政关系不清的问题。

而在社会主义国家，却盛行以党治国，普遍存在着党政不分、以党代政的现象。以党治国，就是执政党凌驾于国家政权机关之上，以党的名义和身份居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和广大群众发号施令。我国以党治国的形成有着深刻的社会政治文化根源。一是苏联模式的影响。我们党是在共产国际的直接指导下成立的，一开始就作为共产国际的一个支部而开展活动。由于苏联是第一个社会主义国家，它的高度集权的政治体制成为各国共产党学习和效仿的榜样。苏联在二十世纪三、四十年代形成的党政军一元化领导、中央高度集权、党政不分、以党治国的政治体制模式对我国有着最为直接的影响。我们党在民主革命时期就仿照苏联模式在根据地建立了苏维埃政权。建国后，又在政治、经济、文化和其他社会领域更加广泛地仿效和照搬苏联以党治国的模式。二是国民党以党治国的影响。孙中山在探索建立资产阶级民主共和国的过程中，经历了多党政治的失败和屡屡挫折后，最终以俄为师提出了“以党治国”的思想。早在1920年，孙中山就开始明确使用“以党治国”这个概念。但孙中山以党治国思想的核心是以革命党主义治国。他明确指出：“所谓以党治国，并不是要党员都要做官，然后中国才可以治，只要本党的主义实行，全国人民都遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[1]此后蒋介石却大势推行法西斯独裁统治，实行一党专政，把以党治国的恶劣作风发展到登峰造极的地步。对国民党的以党治国，我们党是一贯坚决反对的。但国民党以党治国的作风对我们党的影响也是显而易见的。三是革命斗争环境的影响。我们党在长期的革命斗争中处于“非法”地位，为了适应革命战争的严酷形势，党很自然地需要加强集中统一领导，包括对革命军队的绝对领导。建国后，这种在战争年代形成的党领导一切的以党治国体制就顺理成章地成为执政党治国的现成模式。加上我国长期封建专制统治的消极影响，权力高度集中的以党治国思想在我们党的一些党员干部中根深蒂固。以党治国的直接后果，就是树立了党权至上，强化了权力本位，使党的机构和职能全面权力化、行政化，相应地使国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。这种治国模式不利于建设社会主义民主和法制，实质上降低了党的威信，削弱了党的领导，最后导致人心向背。东欧剧变、苏联解体就是明显的例子。

二、坚决反对以党治国的观念

邓小平同志年轻时就在法国勤工俭学，对西方国家政党运作模式和执政党与国家政权之间的关系有着切身的体会。邓小平同志又经历了我们党成立以来的全部历史，对我们党存在的以党治国倾向有着深刻的思考。邓小平同志以宽广的世界眼光和深邃的历史眼光观察和思考现实问题。可以说，邓小平是国际共产主义运动史上最早从理论上提出要正确处理党政关系思想的伟大政治家。早在1941年4月，邓小平就敏锐地发现在我党领导的根据地抗日民主政权建设中存在着党政不分的现象和危害。针对当时党内存在的以党治国的不良倾向，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中毫不客气地指出“假如说西欧共产党带有若干社会民主党的不良传统， 则中国党或多或少带有一些国民党的不良传统，某些同志的以党治国观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”[2] 为此，邓小平鲜明地提出了“反对以党治国”的口号。

邓小平在文章中还专门列举了以党治国的三条危害和恶果。他指出，几年来，以党治国的思想曾经统治了某些区域，甚至有些领域的领导同志还长期存在着这种巩固的思想，它所造成的恶果不小，主要表现为：第一，这些同志误解了党的优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。第二，这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为党权高于一切，遇事干涉政府工作，有的地方，没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统的混乱现象。第三，这些同志尚简单避复杂，主要是他们自己不相信自己的主张正确，怕见人，怕通不过，以为一切问题只要党员占多数，一举手万事皆迎刃而解。邓小平指出：“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤其要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[3]

为抛弃以党治国观念，处理好党政关系，邓小平提出了党对抗日民主政权的正确领导原则，即“党对政权采取指导与监督”的政策，党不直接干涉政权和包办政府事务。党的领导责任放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与以党治国完全相反的政策。所谓指导，就是党的权力只限于“命令政府中党团和党员”，“必要时用党的名义向政府提出建议”，而绝对没有命令政府的权力。邓小平还强调，抗日民主政权的实质是民主，党在领导政权工作时，必须坚持民主精神。“我们共产党是不怕民主政治斗争的，因为我党的主张是正确的。”这就要求政权中的党团和共产党员要具有充分的民主精神，一定要起模范带头作用，要有意识地去发展民主政治斗争，提高政府威信和工作效率。

邓小平同志在整整60年前所提出的处理党政关系的思想，至今仍然具有重要的指导意义，从中我们可以看出邓小平同志作为一个伟大的无产阶级革命家和政治家的远见卓识。邓小平后来提出的政治体制改革的思想，有不少是他早年思想的再现和进一步完善。

三、党必须在宪法和法律的范围内活动

尽管邓小平同志在抗日战争时期就率先提出了反对以党治国和正确处理党政关系的重要思想，但由于当时处在艰苦的革命战争年代，邓小平同志的这一光辉思想尚未引起全党的应有重视。因为种种原因，以党治国的作风在党内还逐渐盛行起来。1942年9月，即邓小平发表《党与抗日民主政权》的第二年，党中央作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，正式提出了实行党的“一元化领导”原则。建国后，毛泽东又过分强调党的“一元化领导”，他认为“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切 的”，[4]他还提出了“党委决策，各方去办”的领导原则，致使党的领导职能被无限制地扩大，党的领导完全被行政化、权力化了，党成了国家和社会事务的万能的管理者，国家政权机关和社会经济组织却成了党指挥的工具。这种以党治国的领导方式最后导致了文化大革命这样长时间的全国范围的大内乱，社会主义民主和法制遭到了空前的破坏。邓小平对这种混乱的党政关系和由此造成的一系列严重后果有着深深的切肤之痛，并引起了他对克服以党治国的进一步思考。

一个政党在取得政权成为执政党后，究竟如何治理国家，在历史和现实中，存在着两种基本形式。一种是以党治国，一种是以法治国。以党治国实际上是封建社会人治的延续和变种。在人治的情况下，不是没有法律，而是个人的意志可以凌驾于法律之上，一言可以立法，一言可以废法。在旧中国，国民党就是以党治国的典型。建国后，邓小平就认真思考执政党的建设问题，早在1956年党的八大上，邓小平就提出了“执政党的地位，使我们党面临着新的考验”的历史性课题。我们党从革命党到成为领导全国政权的执政党，党的地位、身份、环境和历史任务都发生了根本性的变化，党如何加强执政党建设，如何实现由以党治国向以法治国的转变，如何实现党的工作重点的转移等等，就成为摆在我们党面前的重大课题。邓小平同志以马克思主义的理论勇气和求实精神，对如何处理党政关系，进行了长时间的深入思考，提出了一系列重要的思想。

要处理好党政关系，首先需要弄清两个常用概念的科学内涵。一个是党组织的性质，另一个是党的领导。关于党是什么性质的组织，邓小平在1956年《关于修改党的章程的报告》中明确指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5]他还强调“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[6]党的十二大更是明确提出“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[7]这就充分说明，任何执政党都没有权力直接向国家政权机关、社会团体和人民群众发号施令，以党治国缺乏最基本的法理依据。关于党的领导的内涵，邓小平也作了科学的阐述，早在建国初期的1950年6月，邓小平在《克服目前西南党内的不良倾向》的报告中指出共产党员在自己工作中如何体现党的领导，“首先要坚决地执行由我党提出的为人民政协所通过的共同纲领和中央人民政府发布的每一项法令、文告。其次要善于团结党外人士去实现共同纲领和执行法令。”[8]邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中指出，我们党已经在国家工作和社会活动的各个方面，起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[9]十一届三中全会以后，邓小平同志明确提出了党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党的领导的科学内涵，决定了党不能对政权机关直接指挥和管理。

因此，对于如何在法律范围内规范党组织和党员个人的行为，就成为邓小平在新时期认真思考的重大问题。在邓小平的倡导下，1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确提出了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。党的十二大通过的党章和1982年宪法都正式规定党必须在宪法和法律的范围内活动。包括共产党在内的各政党，都必须“以宪法为根本的活动准则”。这就为正确处理党政关系提供了最高最权威的法律依据。邓小平的上述思想为第三代领导集体在十五大上最终提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略提供了直接的思想源头。

四、改革党和国家的领导制度，实行党政分开

邓小平同志虽然一贯反对以党治国，并为解决以党治国作了多方面的论述和积极的探讨，但由于多方面的原因，现实生活中党政不分、以党代政、权力高度集中的现象仍然严重地存在着。可以这么说，在认识层面和法律层面上，宪法是国家的根本大法，党只能在宪法和法律的范围内活动，这一条已经成为上上下下的普遍共识。但在国家政治体制和政治生活层面上，党又是最高权威的，执政党居于社会主义现代化建设的领导核心地位，这也是毫无疑问的。因而在现实生活中，党政关系的处理仍然是一个十分棘手的大问题。

基于这样的实际状况，邓小平同志开始从党和国家领导制度的层面进行思考。