杨雪冬：体系绩效、治理现代化与人民代表大会制度

摘要：本文将人民代表大会制度置于中国治理现代化进程中加以考察,从整体性角度衡量这一制度在国家治理体系中发挥的体系绩效,有利于更全面客观地分析其地位、作用和发展前景。将执政党的意志通过民主形式转化为国家意志和根据经济社会发展及国家治理的需要,完成立法,是人民代表大会制度承担的两个基本的体系功能。尽管这些功能不断实现,但是还带有很强的形式性,需要采取更为切实的举措,实现从形式向实质的转化。

人民代表大会制度作为当代中国的根本政治制度，是国家治理体系的基础性要素。习近平在庆祝全国人民代表大会制度建立60周年的讲话中指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[1]由于人民代表大会制度集中体现了人民主权原则，因此是国家治理体系现代性的制度性标识。与国家治理体系的大部分构件一样，人民代表大会制度是在中华人民共和国成立之后被建构出来的，经过60多年的发展演进，在不断适应国情和满足经济社会发展需要的过程中，其定位逐渐明确，功能不断实现，已经成为整个国家治理体系实现现代化必不可缺的制度要素。

要客观评价人民代表大会制度在中国当代政治生活中的定位和作用，不能只将其与国外类似的制度进行比较，更应该将其置于当代中国国家治理体系的结构框架和演进过程中。笔者认为，治理理论的出现为我们更为全面客观地认识人民代表大会的运行和制度绩效提供了理论参照系。从治理体系的整体出发，重视治理过程和治理绩效的分析，我们可以考察人民代表大会制度在整个制度体系中的定位，在不同历史时期发挥的功能绩效，分析这个建构起来的制度是否适应了国情，是否有机地嵌入了整个体系，是否有效地回应了经济社会发展的要求和国家治理体系能力提升的需求。这也有助于我们更清晰地认识到制约其运行效果和发展路径的因素，并探讨进一步改进所需要的条件。

一、制度绩效与治理体系绩效

国家治理体系是由多种具体制度有机构成的，这些单个制度并不是同步产生的，往往是陆续出现的，有的是传承而来，有的是新设计建构的，还有的是移植借鉴的。在现代化进程中，许多发展中国家的现代性制度带有明显的移植性、建构性，通常与本国的实际情况存在着距离，需要经历一个本土化的调适过程。在这种情况下，这些制度不仅要有现代的形式，更要有效地运行起来，发挥应有的功能绩效。

20世纪50年代以来，发展政治学者通过对后发国家现代化经验的研究发现，制度的有效运行直接影响到整个政治体系或者统治的合法性。例如，李普塞特认为，政治稳定既取决于政治秩序的“合法性”，也取决于其“有效性”。“有效性”是工具性的，而“合法性”是评价性的。[2](P55)白鲁恂认为，政府管理社会经济的能力是新兴国家获得合法性支持的重要来源。[3](P135)亨廷顿在比较了各国发展差异后指出:“当今世界各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们政府的有效程度。”[4](P1)然而，在冷战的阴影下，制度的绩效往往与意识形态联系在一起，被笼统的“制度优越论”所替代。

冷战结束后，特别是新世纪以来，治理危机从发展中国家的问题演变为世界各国普遍面临的问题，对于制度绩效的评价更少受意识形态的干扰，而且也在自觉地从单个制度的功效提升到体系绩效层面。一方面，许多西方学者开始认真反思包括美国在内的西方治理模式遭遇的危机以及导致危机的制度根源;另一方面，也在关注中国快速发展背后的制度因素，并将中国的崛起视为对西方治理模式的制度挑战。[5]

因应发展中国家治理危机提出的治理理论，尽管还处于发展完善过程中，但在分析上具有“去意识形态化”和整体主义优势，不仅将各国治理绩效的比较置于一个新的理论平台上，而且也为考察单个制度的体系绩效提供了理论前提。治理理论关于制度绩效与体系绩效的关系有四个基本认识:其一，治理体系的绩效体现为对问题的回应和解决。而一种治理体系在不同时空条件下面对的问题和挑战是不同的，如卡蓝默所说，“治理必须回应一个社会的深层文化需求，还要回应挑战的性质和规模以及每个时代社会的技术状况。[6]其二，治理的根本目的是实现整体绩效。[7]无论多元参与主体还是不同层次上的治理行为，都应该服从治理的总体目标。民主、法治、透明、廉洁、效率等目标已经成为各国公认的目标。相关主体、相关行为要按照这些目标来进行调整改革，才能在整个治理体系框架内协同运行，确保实现整个治理体系的治理效果。其三，提升治理体系绩效，需要协调复杂的制度间关系。治理体系是由多种类型的制度构成的，各个制度之间要相互协同，形成合力。每个制度在整个治理体系中都有自己的功能定位，并且需要根据环境条件的变化进行调整，才能保持绩效，否则会引发治理体系的失效。其四，制度绩效的提升也要有系统性。在制度运行过程中，不仅要重视制度的设计，还要重视机制、技术、方法、人力资本等要素的作用，要重视具体的、微观的问题解决，不断累积，形成绩效的规模效应。

近年来，中国人大制度的研究者也正在拓宽研究的视角，更加关注人大制度的实际运行和绩效。有学者认为，海外关于人民代表大会制度的研究正在从制度范式向权力范式转变，所谓的权力范式具体体现为五种分析模式，即:合作模式、制衡模式、磨合模式、网络模式和垃圾桶模式。[8]这些分析模式与其说代表了研究者向“权力范式”的转变，不如说是从规范分析向制度运行实证分析的转变。在国内，人民代表大会制度也吸引了更多政治学学者的关注。他们试图改变从法律条文、从人大工作经验研究人大制度的习惯做法，将理论分析和实证研究结合在一起，更好地理解这个制度。何俊志曾经讨论了地方人大的多重性质，认为地方人大扮演着国家代理人、政党代理人和地方代理人三重角色。这三个角色实际上也是地方人大在整个国家治理体系中要处理的三个主要关系，承担的三个主要功能。这种思路对于拓展人大制度的分析框架，从制度体系角度了解人大制度非常有启发性。[9]笔者曾经尝试将治理作为一种“范式”来定位人民代表大会及其常委会的功能，分析人大监督权的行使及制约因素，[10]以突破基于马克思主义经典著作的经典理论范式以及法律文本范式形成的思维定式束缚，更为全面、动态地理解人民代表大会制度的运行。

下面，笔者将沿着治理体系绩效的思路，讨论人民代表大会制度在当代中国国家治理体系现代化进程中的多重功能定位，并分析其发挥的制度绩效。在当代中国国家治理体系中，人民代表大会制度主要承担了三种功能:一是作为当代中国国家治理体系现代性的标志;二是作为国家治理体系运行的方式;三是作为国家治理体系现代化的过程。人民代表大会制度是人民主权原则这个现代性政治精神在中国的制度化体现。因此，人民代表大会制度的建立和运行赋予了中国共产党通过武装斗争获得的国家政权在组织形式上的现代性。人民代表大会制度是中国共产党领导下的国家治理体系的组成要素，是执政党与国家政权建立联系的首要制度渠道，人民代表大会制度的运行方式也是执政党的执政方式。人民代表大会制度并不是一成不变的，而是随着经济社会的变化而不断调整的，以反映社会政治关系的变化，更好地体现人民主权原则。因此，人民代表大会制度的发展也是国家治理体系现代化的组成部分，反映了整个治理体系运行和能力的现代化。

二、作为国家治理体系现代性标志的人民代表大会制度

中国共产党通过武装斗争，成功地夺取了国家政权，实现了国家的统一和主权独立，确立了当代中国的国家形态，但整个国家的制度建设才刚刚开启。在1949年通过政治协商会议实现民主建政后，对于这个新的国家来说，最为迫切的任务是，如何设计一种现代的、为世界各国普遍接受的制度形式，实现国家政权产生和运行方式从军事化向常态化的转变。宪法和代议制就是现代国家治理体系必备的制度形式。

宪法是近代以来世界国家组织和运行政权的法定依据，用法律的形式确定了国家权力的来源，实现了国家政权组织和运行的规范化、程序化和稳定化。从清末立宪以来，建立政权就要制定宪法的理念逐渐被各种政治力量所接受，并为此进行了各种尝试。其中，孙中山先生领导制定的五权宪法，对于理解现代国家治理中政权和治权这对基本关系最有探索意义。在他看来，制定宪法，要处理好政权和治权的关系，实现“人民有权，政府有能”。他创立的五权分立理论，目的是避免“三权分立”体制下的权力之间相互掣肘的问题，实现权能分立，建立“万能政府”。[11](P354)正如萨孟武评论的，“五权宪法并非使五种治权分立，以收制衡之效，乃使五种治权分工，以收合作之果。”[12](P26)孙中山对于政权与治权关系的理解，尤其对于国家政权内部各权力分工合作关系的强调，也代表了近代以来中国人对如何实现现代国家制度有效性的深刻认识。

现代国家奉行主权在民的原则，人民是政治权力的来源，代议制是人民主权的制度载体，通过它既能将人民组织起来，也能为权力的产生提供现代的合法形式。近代以来，代议制曾经有过国会、议会、参议会等多种形式，人民代表大会制度则是中国共产党提出的代议制形式。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就讨论了在新中国如何组织政权机关的政体问题。他说，没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。基于近代以来中国宪政建设的教训和中国共产党在根据地斗争中积累的经验，他设想，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[13](P677)中国共产党夺取政权后，召集政治协商会议，制定并通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，将“人民代表大会”确定为“人民行使国家权力的机关”，并根据当时国内形势，提出了在全国范围建立这种基于普选的国家权力机关的具体步骤。第一步，在新解放区立即建立军事管制，成立军事管制委员会和地方人民政府，肃清反革命残余势力，召集各界人士座谈会，建立和当地群众的联系。第二步，由当地人民政府召集各级人民代表会议，代表由各单位推选或者政府特邀，作为政府的咨询机关。第三步，逐步改变人民代表会议结构，增加各单位直接或者间接选举的代表，减少政府特邀的代表，人民代表会议向人民代表大会转变，并由人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。

通过上述步骤，到1952年底，各级人民代表会议的代表达到1300余万人，其中直接和间接选举的占80%以上，全国各省和直辖市，2/3以上的市，1/3以上的县和绝大部分的乡，都由人民代表会议代行了人民代表大会的职权，并选举出各自的人民政府。[14]1953年1月，中央人民政府委员会第20次会议决定实行普选，先通过普选产生地方各级人民代表大会，然后在此基础上召开全国代表大会。接着，1953年2月通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。基层选举工作于3月开始，到1954年5月完成。1954年8月，县级以上地方各级人民代表大会先后全部建立。[15](P38)1954年9月15―28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国法院组织法》、《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等国家政权建设的基本法律，并进行了相应的选举，产生了国家主要机构的领导人员。自此，当代中国国家治理体系的核心制度要素基本成形。

人民代表大会制度的建立，从三个方面赋予了当代中国治理体系的现代性:首先，