潘修华 吕林宇：权力制约的社会之维：社会组织制约政府权力探析

摘要：现阶段，社会组织通过参与公共政策制定、与政府合作共治、参与立法过程、维权等方式制约政府权力，已取得了一定的效果。但由于受政府社团管理体制和社会组织自身治理机制、代言能力等方面存在问题的影响，社会组织制约政府权力的态度不积极、能力不强、制度化程度不高。进一步推高社会组织制约政府权力的绩效，须创新体制机制，增强社会组织的独立性自主性，提高社会组织参政议政与维权的积极性；完善人大、政协联系群众制度和行政机构公共政策决策制度；提升社会组织参政议政、制约政府权力的能力。

关键词：社会组织；政府权力；权力制约；权力笼子

中共十八大提出“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”、“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”中共十八届三中全会进一步提出“强化权力运行制约和监督体系”、“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”

从十八大到十八届三中全会，中共中央实际上提出了一条扩大组织化有序参与、强化权力制约与监督的战略方针。应该说，这一战略方针具有较强的时代针对性。市场化改革三十多年来，社会利益逐渐分化，社会矛盾逐步积累，社会利益诉求日趋活跃，与此同时，社会利益表达的体制机制尚未完全形成体系，社会利益诉求进入政府决策的过程仍不够顺畅，社会民众对政府权力的制约和监督仍乏力度，权力缺位、错位、越位现象仍不时发生。在这样的情势下，引导社会组织为群众代言、有序参政议政、制约政府权力就成为落实中共十八大和十八届三中全会的相关战略决策的重要举措，对推进中国政治文明建设具有重要的现实意义。

一、社会组织制约政府权力的现状

现阶段社会组织制约政府权力的方式有哪些？效果如何？对这两个问题的分析是探讨制约政府权力过程中存在的问题，进而提出针对性解决对策的认知基础。

（一）社会组织制约政府权力的方式

1.通过参与公共政策制定，制约政府权力

社会组织通过参与听证会、学术会议、调研和关注政府网络媒体等方式，参政议政，分享、制约政府权力，影响政府公共政策制定，使公共政策制定的过程更民主，公共政策制定的结果更科学、更有效。（1）参与听证会。一般来说，当政府制定与公共利益密切相关的政策时，需举行听证会。社会组织通过参与听证会可向政府提供专业建议。现在有些地方政府制定公共政策时，比较注意吸收社会组织参与听证会，为社会组织监督权力提供了便利。（2）参与学术会议。有些学术会议参与人员范围比较广泛，既有高校的老师、科研院所的专家学者、政府官员、人大代表、政协委员，也有相关行业协会、学会等组织的从业人员。在这样的学术会议中，行业协会、学会等组织的从业人员常常有机会以自身掌握的实际情况，影响相关公共政策的制定。（3）参与调研。社会组织由于具有一定的民间性，因而拥有较好的联系和深入群众的便利条件。在这种情势下，社会组织可以利用自身拥有的优势，通过开展自主性调研或参与政府组织的调研，获得相关材料，并组织力量对相关材料进行专业分析，推导出符合实际的结论，为政府的政策制定提供支持。（4）与政府网络媒体互动。政府微博、论坛、网站等的兴起和建设为社会组织参与公共政策制定的过程提供了新的渠道。据报道，截至2012年5月16日，新浪微博注册用户数已超过3亿，[1]其中有相当多的政府微博。社会组织通过微博、论坛、网站等与政府互动，参与公共政策制定过程，为自己及联系的社会群体表达诉求，有利于自身及相关社会群体分享和制约政府权力。

2.通过合作共治，制约政府权力

当前，一些社会组织的实力比较强，具备分享政府让渡公共权力的条件，能够与政府一起合作共治，这可使它们通过权力分享的方式，实现对政府权力的制约与监督。譬如，1993年司法部要求全国各省司法行政官员在2004年底之前退出省级律协，促使律师由“国家法律工作者”向“社会法律工作者”转变，在一定程度上改变了律师一味替政府背书的窘况。[2]这一改革推动了律师协会与司法部门相互制衡局面的逐渐形成，有利于公民维权，有利于社会的成长，有利于司法腐败的防范。再如，自2004年我国第一家为地方政府提供绩效评估服务的团体即兰州大学中国地方政府绩效评价中心建立以来，越来越多的社会组织参与到政府绩效评估活动中。[3]2013年笔者通过调研，了解到在南通市近年政府绩效考评活动中，具有一定民间性的相关研究机构利用专业知识，协助政府制定评估标准、归纳分析评估结果，改变了政府垄断绩效评估权的现象，提高了政府绩效评估的透明度和公正性。这在一定程度上推动了地方政府“运动员+裁判员”角色的转型，为社会组织从社会之维监督政府权力的运行提供了平台，有利于保障公众的知情权，有利于防止政府的不作为与腐败。

3.通过参与立法过程，制约政府权力

现阶段一些社会组织已在积极地参与立法过程，它们往往通过联系、影响、说服相关的人大代表、政协委员，让他们向人大、政协提出包含了其意志的立法提案，从而实现自身之诉求进入政府决策过程的目的。尽管社会组织通过人大代表、政协委员对不满、不利的政府规制提出意见、改革建议，从主观上说，是为了替自身或者特定社会群体维护和争取利益，但是在客观上也有制约政府权力的作用。2014年“两会”中，“两会”代表、委员们提交的议案中就有一些是为社会组织发声的（见表1）。[4]

表1 2014年“两会”代表、委员关于社会组织的部分提案或建议

从这些立法建议中，社会组织通过影响人大代表、政协委员，尝试参与立法过程的身形隐约可见。社会组织之所以提出这些立法建议，无非是因为现行的相关法规及其同行的政府规制已不利于其生存和发展，而按照它们的建议修改之后则可以改变这种不利的状况，这无疑是为了替自身及其服务对象维护和争取利益，但也包含了制约政府权力的意蕴。

4.通过维权活动，制约政府权力

当前，我国一些社会组织能主动地以相关法律维护自身权利或为联系对象维护权利提供支持，在一定程度上限制了政府权力的滥用。《行政复议法》、《行政诉讼法》等法规为社会组织的维权活动提供了法律依据。2010年在我国第一次行业协会诉政府的案件中，珠海市工商局要求珠海市房产经纪人必须到工商局指定授权的机构交费培训，并获得该机构授予的资格证书后才能获得从业资格。广东省经纪人行业协会认为这一要求违反《行政许可法》，其收费亦违反国家法律价格制度，在多次协商无果的情况下，为维护行业成员的利益，对珠海市工商局提出行政诉讼。此案一出，引起社会公众和媒体的广泛关注。虽然后来因为诉讼主体资格问题败诉了，但也使得珠海工商局在应诉中解释,自己没有强制要求房产经纪人到某机构培训，只是要求这些经纪人须按规定具备相应的培训资格证。[5]广东省经纪人行业协会的维权行动说明，社会组织对政府部门的侵权行为，是能够依法维权的，而这可在一定程度上限制政府权力的滥用。

（二）社会组织制约政府权力的效果评估

综纳前述，近年，一些社会组织的政治参与和维权的意识逐渐在增强，它们通过参与公共政策制定、与政府合作共治、参与立法过程和维权等方式，展开的组织化、专业化行动，对政府的相关决策活动发挥了一定的影响，与此同时，在制约政府权力上亦取得了一定的效果。比如自然之友、北京地球村、中华环保联合会、绿家园、绿色和平、中国红树林保育联盟、广州绿点组织、未来绿色青年领袖协会、贵阳公众环境教育中心等环保组织，为了保护自然环境，从民间的角度和立场，积极主动地参与环境评估活动以及政府的相关决策活动，已在一定程度上影响了政府决策的导向和结果。[6]

但是从总体上看，我国社会组织的政策参与活力尚未被完全激活、政策制定影响力不够强，并没有发挥较强的制约和监督政府权力的功能。从程汝华2009年对200多家社会组织调查的结果来看，只有31%的社会组织扮演过政策影响者的角色。 [7]笔者2013年对南通市100多家社会组织组织发放相关调查问卷，回收有效问卷70份，从调查的结果来看，其中只有23.2%的社会组织经常做出监督政府的行为，而从没有监督过政府行为的社会组织达到59.4%,另有17.4%的社会组织只是偶尔有监督政府的行为（见表2）。

表2社会组织对政府的监督情况

二、社会组织制约政府权力过程中存在的主要问题

尽管我国社会组织已具备了一些制约政府权力的方式，而且也取得了一定的制约政府权力的效果，但从总体上看，现阶段社会组织制约政府权力的态度仍比较消极、能力仍比较弱，制度化水平仍比较低，效果还不太理想。

（一）社会组织制约权力的态度大都比较消极

社会组织本应在社会公共生活中自主扮演其角色，但我国相当一部分社会组织是受制于政府的。我国的社会组织可分为法人性质社会组织和非法人性质的社会组织。法人性社会组织大都是从行政系统内部衍生出来的，受“双重登记制度”的严格限制，行政化色彩浓厚。在过去相当长的时期内，法人性社会组织的主要领导往往由政府官员兼任。尽管现在强调政社分开，只有少量的政府官员在法人性社会组织中兼职，但法人性社会组织本身还没有完全从所挂靠的行政部门中独立出来。由于与政府的这种特殊关系及其衍生的弱自主性，法人性社会组织为群众代言、为群众维权，制约权力的积极性不高。

从经费来源上来看，现阶段获得政府的财政拨款、补贴以及公益项目，对我国社会组织的生存和发展仍是比较重要的。2013年谢敏、吴丽娟等关于安徽部分社会组织资金来源调查的结果显示，政府的财政拨款、补贴和政府项目经费仍是大多数社会组织（即使是非法人性质的社会组织）最为重视的经费来源（见表3）。 [8]  从笔者连续多年对社会组织的访谈来看，这个调查结果基本上是符合实际情况的。

表3社会组织的资金来源统计