杰：有限政府论：思想渊源与现实诉求

一、有限政府论的思想渊源

发端于西方国家的有限政府理论，实质上是自由主义的政府职能理论，其主要目标是从个人权利与自由至上的理念出发，谋求建立权力受到严格限制的政府。需要说明的是，这里所讲的“政府”，不仅涉及国家行政系统，即狭义政府，而且是指包括国家立法、司法和行政系统在内的广义政府。有关“有限政府”的系统描述，实际上是一种试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人自由与政府权力的边界之间寻求平衡的政府理论。

自由主义作为一种国家学说，作为关于个人、社会和国家关系的系统论述，是有限政府论最为直接的理论依据。自由主义认为，对自由的威胁来自于各种形式的强制，政府既可以通过保护每个人不受他人干涉来维护自由，也可能通过以其武力威胁为后盾的强制性法律和命令来威胁自由。因此，政府的权力必须有所限制。可以说，自由主义作为一种理论思潮，与有限政府论之间有着一种天然的渊源关系，二者相互交织、相互联系、不可分割。

关于有限政府理论的思想渊源，主要体现在它以自由主义为内涵的哲学基础、政治思想和经济学源流等几个方面。

(一)哲学基础

有限政府理论的哲学基础与自由主义思想密切相连，而且以不同时期的自然权利论、功利原理和个人权利优先论等主要思想为代表。自然权利理论认为人类具有一种不变的自然本性，通过对这种自然本性的确认，就可以确定人类应当享有的相应正当权利。这种理论认为，在人类进入国家状态之前曾存在过一个自然状态，自然状态下每个人都应拥有利用一切可能的办法来保卫自己的自然权利。人们之所以建立政府，是为了获得比在自然状态下更多的东西而不是相反。因此，在个人与政府的关系上，应该是个人第一，政府第二。这种学说的主要代表者是霍布斯、洛克等人。这些早期的自由主义者在政治上强调法律的权威及其对国家政治活动的指导，强调个人不受国家侵害的权利，因此必然强调对国家权力的限制。他们所推崇的自然权利、自然法、社会契约论等，都是有限政府论最初的哲学基础。

19世纪以后，由于社会政治形势的变化，自由主义思想也有了新的发展，17、18世纪的自然权利论逐渐被个人利益为诉求的功利主义学说所替代。边沁等功利主义者认为，所有政府都是达到目的的手段，个人才是至高无上的，主张有生命的个人是唯一独立而真实的社会实体，主张个人利益是道德的基础，自爱自利是人的本性，社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。为了达到社会的最大利益，在政治领域中应当自觉地推行与功利原则相适应的立法；在经济领域，则应依靠市场机制而政府不应过多干预，因为以自利为基础的商品交换能够最大限度地促进个人利益和社会普遍利益的实现。功利主义的另一主要代表密尔也明确反对政府对经济生活的干预。在《论自由》一书中，密尔不仅阐述了反对政府干预的三条理由，而且为了最大限度地保证个人的自由，他还对国家的行为提出了更加明确的界限1。功利原理既强调个人至上性，又从经济角度分析了政府过分干预带来的弊端，论证了限制政府权力的必要性，从而成为有限政府论的另一理论依据。

个人主义是自由主义的基础和出发点，当自由主义论及自由、民主或市场经济等观念时，重点是强调个人的自由、个人参与或个人的经济活动，推崇个人权利优先。二十世纪的自由主义者更是把这种对个人权利的优先推到了极端。他们虽然对政府干预社会生活的界限问题存有异义，但都把个人自由作为最重要的政治追求。在个人与政府的关系上，认为个人是目的，政府和国家只是手段。这一观念的主要代表是哈耶克和诺齐克。哈耶克坚决反对凯恩斯主义强调国家干预和扩大国家权限的学说，认为这有悖于经济自由原则。他极力主张个人自由、限制政府权力，重视公民的个人私有空间。在政治上，他反对政府对于个人行为、社会道德的控制与管理，认为政府的作用应该只限于确保社会中存在一种公平法则；在经济上则明确表示拥护自由市场经济而反对计划经济，认为经济自由是政治自由的基础。所以，他提出，为保护个人自由、平等和人权免受政府的侵蚀，必须限制政府的权力作用范围。诺齐克则在坚持个人权利优先的基础上，认为自然状态中的财产所有者会自愿地创建一个保护性的国家，即超弱意义的国家(ultraminimalstates)，它所拥有的权利都是个人让与的，除此之外，它本身并不拥有任何权利。如果国家的权力超过这种范围，就会侵害个人的自由和财产权利。因此国家的任何扩张都是不合法的，也是不道德的2。

通过以上梳理和分析可以发现，有限政府理论在不同的发展阶段有不同的赖以建立和发展的哲学基础，先是自然权利理论，然后是功利原理，再后来是新自由主义的个人权利优先论，这些理论的基本依据都是建立在与私有制相依存的个人主义基础上的自由主义。自由主义者们普遍认为，国家是一种“必不可少的恶”，为了便利人们的生活必须借助于这一机构，而要实现真正持久安全的生活则不能让它的权力无限扩张，因此，必须通过法律、制度等对政府权力进行限制和约束。也正是这种以个人权利和有限政府为核心的自由主义政府观，为西方宪政国家提供了核心的政治生活准则。3

(二) 政治思想

关于有限政府的合法性基础这个问题的思想渊源，最早可以追溯至亚里士多德。亚里士多德认为，最好的政府就是法律统治的政府4。这里的法治主要是指统治者必须根据普通的法规而不是专断的命令实施统治。

然而，有限政府论产生和发展的直接动力主要采源于近代古典自由主义的政治思想。近代古典自由主义思想家们主张政府实行不干涉政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，认为“管得最少的政府就是最好的政府”，国家的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由和私有财产权等方面。一些早期的自由主义者，如洛克、孟德斯鸠等人，都曾经有过减少干预，提倡自由贸易制度的论述。洛克在自然法传统的基础上把道德对权力的制约，政府对法律的服从当成不证自明的公理。他认为，政府对于社会来说是必要的，但政府的存在归根到底是为了个人的自由与权利。因此，政府的统治权力是从个人自由的权利中派生出来的，个人自由权利的不可取消性构成了对政府权力的限制。洛克为实现有限政府还作了一些制度上的具体设计，即分权理论。他认为，掌握政府权力的人在其自私的本性支配下，必然会滥用权力，除非这种权力受到制约。因此，为了防止有权力的人滥用权力，就必须进行分权，以权力制约权力。同时，他也强调民众对行政权力的制约作用5。孟德斯鸠的有限政府论思想主要体现在他对宪政制度的论述上，他的三权分立学说成为今天西方宪政民主制度的理论基础。三权分立的根本目的在于限制政府的权力以保护个人的自由和权利。他将国家权力分为立法、行政、司法三项，主张三项权力相互约束彼此制衡，保证政治权力在法律规章的限制下运作6。

虽然不同时期的自由主义者对政府“合法性”来源的认识与论述有所不同，但是，在尽可能地限制政府权力，最大程度地维护个人自由与权利，以及谋求建立相应的法律和制度保障等政治主张方面，并无本质的区别。

(三) 经济学源流

有限政府论的经济学源流主要表现为经济自由主义。18世纪50至70年代，欧洲出现了以法国人魁奈为代表的重农主义经济学派。重农主义提出了“自然秩序”的观念，认为与国家干涉相比，自由竞争的市场经济能够更有效地实现财富的增长。此后，亚当•斯密创造性地吸收了重农学派的观点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。亚当•斯密的整个理论学说都是以“经济人”假设作为基础的，他认为人是理性的，在经济活动中追求个人利益的最大化；而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。因此，在市场自由竞争的条件下，个人的经济行为可以自动达成社会利益的实现，市场这只“看不见的手”在这个利益协调的过程中发挥决定性作用。在亚当•斯密那里，市场是富有效率的，并且具有自我调节的功能；政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。据此，他明确地给政府职能作出了具体的限定：(1)保护国家安全，使其不受外来侵犯；(2)保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；(3)建设和维系某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。简单地说，在亚当•斯密看来，最小的政府就是最好的政府，政府在社会中应仅仅扮演“守夜人”和“警察”的角色。此后，这一思想逐渐从经济领域被推广到其他领域，由经济理论变成了西方国家公共政策的基本指导原则。亚当•斯密所确立的古典经济自由主义，经过后代经济学家的不断发展，逐步演变为新古典经济自由主义，这种理论在政府职能上更强调自由放任，反对国家政府对于经济过分干预。然而，20世纪30年代后，由于受到凯恩斯经济学说的冲击，经济自由主义在较长一段时期曾一度消沉，相应的不干预经济政策在许多西方国家受到冷遇。

自由主义政府职能理论在学界的再度兴起是在二战后的60、70年代。当时，发达资本主义国家普遍出现的“滞胀”现象以及福利国家暴露出的种种问题，使得人们对于凯恩斯理论以及它的经济政策主张产生了怀疑。一批西方学者，如弗里德曼、布坎南等人重新回到自由主义的立场上，对国家干预社会、经济领域的行为进行了多角度的反思。弗里德曼指出，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距：正是国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，导致了西方经济“滞胀”现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降低了人们的工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。以詹姆士•布坎南为代表的经济学家提出了“政府失效”的概念，并以此作为分析国家干预行为的基础。他们指出，由于人们在政治活动中同样要追求自身利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。因而，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效，政府干预的范围应该尽可能地缩小。正是经济领域的自由主义思想的再度兴起，对当代有限政府论的发展和社会影响的迅速扩大，产生了直接的、极为重要的促进作用。

二、国内关于“有限政府”论的争论与反思

在当代中国，国内学者对有限政府争论的背后是关于自由主义的论战。有限政府论首先被看作是一种自由主义的政府观，因而关于有限政府的争论之实质首先是一场围绕自由主义的论战。自由主义自20世纪90年代在中国出场之后，批评和否定者有之，支持和肯定者也有之，他们之间始终伴随着激烈的争论。

(一) 关于对有限政府论的批评和否定

我国学者对有限政府论的批评可以上溯到20世纪90年代初。这种责难既包括在对自由主义的批评中，也包括在关于政府与市场关系的广泛讨论中。在90年代开始的关于政府与市场关系的讨论中，出现了应该保持更多的政府干预还是更少的政府干预之争，随后，这种关于政府作用和职能的争论在政治、经济和社会生活的各个领域得以全面展开。事实上，正是这场争论使“有限政府论”逐渐登上了前台，并被部分学者、官员和公众所接受。此后，随着自由主义思想影响的逐步扩大，由于种种原因，批评有限政府论的声音逐渐减弱。

但是，批评有限政府论的声音从来没有停止过。近年来，有限政府理论在我国再度受到一些学者的激烈批判。2000年9月，韩冬雪著文指出，强调个人权利至高无上、严格限制国家活动范围的自由主义国家观念，是与西方社会特定历史阶段相适应的，但是，这种思想主张不仅与我国的文化传统相异质，而且与我们的马克思主义信仰相悖，更会影响到整个中华民族的前途与命运。他认为，我们对社会主义市场经济条件下的国家职能应该有新的、不同于自由主义政府观的理解7。2001年，张中祥等学者发表了《从有限政府到有效政府：价值•过程•结果》、《有效政府的理论基础及其建构》等文章指出，自由主义理论把国家完全当作是消极的东西，认为政府的规模越小越好，政府的职能越少越好的思路，虽然在特定阶段对于打破高度集中的计划经济体制及与之相适应的高度集权的政治体制具有积极的意义，然而也正是在这种思路的指导下，政府的行政改革一次次地陷入困境。因此，对于中国来说，