张凤阳：“民主政治”的古典内涵及其现代演变

在现代政治生活中，民主大略是使用频率最高的字眼之一有人把这个词语形象地称之为泛滥于政治市场的“贬值的通货”，虽是戏言，却也并非没有根据。川之所以这样，一个重要的原因是，历经千百年的风云变幻，民主终于在今天博得了世界性的话语霸权，其至尊地位一如政治“神话”，除了供人赞誉和膜拜之外，似乎已找不到可以与之匹敌的对手了。

考虑到上述因素，我们暂且撇开经济民主、社会民主、文化民主以及作风民主之类的提法，而就政治民主问题展开集中讨论。自占希腊以来，关于政治民主有一个得到广泛认同的界定―“人民的统治”，这为我们的讨论提供了一个基本的话语平台。有待进一步梳理的问题是：人民的统治在逻辑上应该是一种什么样的理想类型？这种理想类型的制度化展现需要哪些条件？在这些条件不具备的情况下，如何探寻一种新的可操作的民主形式？当现代民主以“混合”形态呈现出来的时候，它同民主的理想类型发生了多少偏移？怎样对这种偏移进行评价？以上这些，大概是澄清民主概念所要回答的一些基本问题。

一、民主的“原教旨”

在日常生活中，“民主”较多地被人们用来指称一种集体决策行为。这种习惯用法虽然质朴，却是一个不错的切人路径，可以帮助我们理解民主的原初意涵。从发生学的角度来看，民主最早就是人类在生产和生活中组织集体活动的一种决策方式。社会成员能够参与影响公共利益的决策，乃是辨识民主的一个关键要素。而且，从严格的意义上讲，这里的“参与”应该是直接的，无需经过什么中介。不然的话，民主的味道就会被稀释，甚至变得平淡如水。因此，当古希腊人把民主界定为“人民的统治”的时候，他们心目中的民主，无非是公民参政，亲自决定和管理城邦的公共事务，说到底，也就是公民自己治理自己。

严格讲来，任何不假中介的“直接民主”都是“自治的民主”。其暗含的逻辑是：原汁原味的民主离不开公民的政治参与；名副其实的政治参与需要公民的亲自“出场”和“在场”；公民在政治舞台的现身和表演不是被迫卷人而是自愿作为；积极介人政治过程意味着通过行使正当权利而在一种互动情境中做出关乎公共事务的集体决策。可以说，这就是民主的“理想类型”或“纯粹类型”。按照这样把这种诉求公民直接参与的民主，形象地称之为“民主原教旨主义”。“理想类型”的民主要转化为现实，想必只是在“微型”政治规模的条件下才有可能。萨托利断言：“可以得到的自治强度同所要求的自治广度成反比。”阴若是个人决策，则自治强度最高，而广度为零；但当自治的空间范围推广到一个由众人组成的群体的时候，其自治强度就会相应地衰减。这意味着，纯粹的自治在政治生活中几乎是一件不可能的事情。即使在古希腊雅典城邦，公民大会也只是就宣战、靖和、缔约、预算、选举等关涉全体成员重大利益的事项进行商讨和审议。纵然如此，我们也不要忘记，雅典城邦仅仅是一个小国寡民的政治共同体，而在这个共同体中有资格参政议政、出任公职的公民，更是全体社会成员中的很少的一部分。随着政治共同体扩展为巨型规模的民族国家，还能指望实施这样一种公民自治的直接民主吗？

除空间规模外，时间维度也是考察直接民主约束条件的一个重要变量。萨托利把这个变量表述为：“可能的自治强度同所要求的自治的持续性成反比。”这就是说，最大强度的参与冲动，通常只能在很短的时间内密集释放；反过来，随着时间的持续绵延，炽热的参与激情就会逐步降温。因为这个缘故，革命岁月能够出现高强度民主实验的瞬间闪烁，便是可以理解的。随着市场一交易取代政治一论辩而成为现代生活的主旋律，还能指望公民连续不断地参与政治并保持高昂的热情吗？

对直接民主构成约束的第三个条件，可以称为公民群体的匀质性和政治共同体的内聚性。”一般说来，民主过程的要义在于通过争论、商讨而达成共识。但问题是，如果参与政治过程的公民的利益诉求相左而态度又十分偏执，那将不仅导致决策的低效率，甚或可能在纷争中把整个政治拱架彻底炸毁。这一点对于直接民主显得尤其紧要。古希腊的政治机器之所以能够良性运作，一个根本性的原因，在于城邦不是若干孤立个人的原子式集合，而是一个群体本位的生命归属系统。这样，民主过程便不是表现为各种私利之间的公开博弈，而是持守休戚与共原则的公民聚集在一起诚心诚意地寻求促进公共利益的最佳方案。随着内聚性的“共同体”转型为契约性的“社会”，在个人及群体利益高度分化的格局下，还能指望将古典民主模式直接移植到现代吗？

由于上述条件的集聚十分困难，卢梭认为，就民主一词的严格意义来说，“真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有”。

二、作“主”之“民”的双重维度

在“人民的统治”这一民主的经典表述中，“人民”和“统治”是两个关键词，值得深人探究。我们可以提出两个设问：其一，国家最高层次的统治权究竟属于谁？其二，掌握最高国家权力的统治一方凭什么能赢得被统治一方的认可与信服？

倘若任何政治体系都必须就国家权力的终极来源问题做回答，那么，“人民主权”作为一种解释方案，就不仅是唯一合乎民主要求的排他吐选择，而且在道义上和法理上给民主机器的运作提供了一道永恒的支援性背景。按照现代政治学理论，国家权力可被划分为“国家权力所有权”与“国家权力行使权”两个部分。前者称“主权”，归人民所有；后者称“治权”，由政府执掌。主权是不可让渡的本源性权力；而治权则是派生于主权的次一级权力。作为“道德人格”的“大我”，人民一个不可分割的有机整体，这是理解人民概念的一个重要维度。问题的关节点在于，如果把人民的同意视为组织政府的基本原则，那么，这一原则的制度化实现，必定要诉诸可辨识的委托行为。于是，公民的选举权就成为程序民主的硬核，而作“主”之“民”也就只能按照可计算的方式来确定了，这是理解人民概念的又一个重要维度。

从授权组织政府的角度来考量，将人民理解为所有社会成员等于提出了一个无法满足的程序要求。这样，可计算意义的人民，就只能按照多数原则来把握了。但萨托利提示说，这中间还有一个重大分别。一种学术论文思路是将多数原则绝对化即，不仅认为特定群体中的多数就能代表全体，而且认为多数有无限的权力为全体做决定。但是，假如在民主竞争中得到多数支持的最初的获胜者要求不受约束的绝对权力，那么，这个最初的获胜者就可以把自己变为永远的获胜者。如此一来，民主的开始之时无异于民主的终结之日。另一种思路是对多数原则加以必要的限制。这种限制来自少数。既服从多数的决定，又保护少数的权利，两者合在一起，至少从选举的角度看，人民便成了既定选民群体的最大限度的成员总汇。特别需要指出的是，经由少数的限制性约束，多数就不再是恒定的，而是变动的了。由于多数可以变为少数，少数可以变为多数，因而，民主也就有了真正的民主前景。在这个意义上，“少数的权利是民主过程本身的必要条件”。洲总的来说，在民主话语中，作“主”之“民”可以从两个维度来理解。具有理想色彩的整体性的人民概念，重在回答国家权力的终极来源，即“谁”做主的问题；而相对平实的可计算意义的人民概念，则要解决国家权力的委托行使，即“如何”做主的问题。前一个人民概念彰显形而上的价值诉求，属于“革命一动员”类型，尤其适合意识形态化的宣传与论战；后一个人民概念具有形而下的操作意味，属于“法理一程序”类型，特别适合宪政民主的制度建设与有序运作。因此，两者在本质上是一种辩证的互补关系。在不同的时代条件下，民主政治的发展往往会呈现出不同的重点，不能强求一律。但时至今日，国际社会的绝大多数政治共同体至少在形式上都高度认可了民主的普世价值，这意味着，“谁”做主的问题已经解决，而“如何”做主的问题，则成了民主政治建设的关键所在。

三、“主人”与“主事”的分离

在今天，当人们再来谈论理想类型的民主时，却要给“民主”附加“直接”的限制词；而不加限制词的“民主”字眼，反倒被用来指称以代议制为基本制度框架的“间接”的民主形式。

按照密尔的经典界定，代议制乃是这样一种政体，在这种政体下，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。也就是说，代议制之为“间接民主”，是因为“主人”与“主事”发生了分离。一方面，在归根到底的终极意义上，人民是国家的“主人”；另一方面，在制度安排和决策过程的操作意义__L，国家的内政和外交事务，则由作为“主人”的人民通过法定程序转交给作为“代表”的政府公职人员来处置。从后一个角度作观察，人民与政府好比缔约的双方，其间的关系犹如委托一代理的关系。这就是代议制民主的一般运作逻辑。

可见，在代议制民主的形式下，统治者与被统治者的重合性身份被册开了，国家权力的“名义归属”与“实际行使”似乎分配给了“两只手”。在“主人”与“主事”相分离的意义上，代议制民主的确给政治精英留下了广阔的活动空间。这看起来与公民自治的理想诉求不太吻合。但问题在于，在现代社会，处理愈益繁杂的公共事务需要具备特殊技能的精英式的职业政治家，而不好盲目乐观地指望一大群业余爱好者和被动卷人者。换言之，以私人事务为活动重心的普通民众在政治生活中是需要“代表”和“领导”的。如此，问题的思考路径就合乎逻辑地转化为：一种现实可行的民主制度，不是让人民直接行使决定国家事务的权力并为此承担责任；而是经由人民的自愿委托，将处理国家内政外交事务的决定权，连同行使这种决定权的政治责任，一并转移给既定的政府当局。在这个意义上，人民选择自己合意的“政治精英”来治理国家，构成了代议制民主的核心程序。熊彼特认为，由于选举并“不制定政策”，而只是“决定由谁来制定政策”，因而就可以且只能这样来界定民主：“民主方法是为了达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竟取人民选票而得到做出决定的权力”。

熊彼特强调，从“人民”和“统治”两词的确切涵义来看，民主并非真的是人民当家作主，而仅仅意味着，“人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人”。事实上，无论什么时代，存在一个把政治当作“天职”，且组织才能卓越、领导经验丰富的精英阶层，都是政治体系得以有序运作的基本条件。民主政治与其说是抹煞了这个条件，不如说是以一种新的方式强化了这个条件。此乃民主话语中的精英言论。但问题是，在现代社会，若说民主不排除精英的政治领导，那么，接受精英的政治领导又怎样体现民主呢？

首先，间接民主下的“人民主权”虽说像是一种“名义”，但这种“名义”是经过宪法和法律确认的，并非一纸空文。所以，在选举过程中，当人民的个体成员按多数原则确定由哪些“代理人”组成政府的时候，他们的“同意”之声，就不能像“原教旨”民主主义者那样简单地斥为低调呻吟。事实上，它起关键性作用。其次，在代议制民主的架构下，公共职位向全体公民平等开放。这意味着，精英集团排除了血统门第的限制，人人都有机会成为其中的一员。第三，竞争性选举不仅形式上公平，而且实行起来颇为严格。精英人物在博取领导权的过程中虽少不了口头承诺、鼓动宣传乃至阴谋欺诈，但是，竞选机制犹如优胜劣败的市场法则，既能有效地淘汰那些白痴，又能使那些才干相对出众的人在最低限度上取悦选民。第四，人民对特定政治精英的授权具有时效性，可以通过定期选举来重新表达自己的委托意向。因此，他们对政治精英的限制性约束，并不随一次选举的结束而终止。第五，按照代议制民主的运作逻辑，作为“主人”的人民，不仅给政治精英授予了“主事”的权力，而且向政治精英转嫁了“主事”的责任；而这种责任，反过来又成为人民评判政府作为的重要依据。这样，舆论监督、社会监督、法律监督，连同质询、罢免、弹勃等问责形式一起，就像是一柄达摩克力斯之剑，始终高悬在政府的头顶。