孙明霞：美国对外援助机制及其对中国的启示

摘要：美国是最早实现对外援助机制化和法制化的国家之一。美国对外援助机制主要由以《对外援助法》为主导的对外援助法律体系和以国际开发署为核心的对外援助执行体系构成。上述对外援助法律体系和机构设置确保了美国对外援助项目的稳定性和原则性。与此同时，不同时期内国会通过的相关法案和行政部门出台的相关行政指令，加上根据需求建立和参与的其他对外援助机构，保证了美国对外援助在不同时期服务于具体外交政策目标的灵活性和实时性。需要指出的是，美国对外援助机制也存在四个方面的问题：《对外援助法》内容过时，相关法律和行政指令繁多；缺乏高级别对外援助机构充分参与政策制定、项目执行管理和监督；对外援助目标缺乏清晰和统一的界定；机构间合作机制不够有效。在中国对外援助规模不断增长的背景下，考察美国对外援助机制的优势和不足，具有重要的启示意义。

关键词：美国对外援助;援助机制;对外援助法律体系;中国对外援助

在对外援助领域，美国的影响力是其他国家无法比拟的。作为对外援助第一大国，美国预计在2016财年对外提供高达533亿美元的经济援助和军事援助。[1]作为对外援助领域权威机构经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD-DAC)[2]的重要成员，美国外援金额在该组织一直占有很大比重：在1950年到1968年间均在50%以上，1974年以后长期维持在20%―30%之间，1991年到2000年间降到10%―20%之间，2001年以来，回升至20%以上，2009年到2010年平均为24%。[3]另外，根据OECD-DAC数据，不计军事援助在内的美国外援金额在2014年为327.28亿美元，是排名第二位的英国(其援助数额为193.86亿美元)的1.6倍。[4]由此可见美国在对外援助领域的重要性和地位。

对于如此大规模的对外援助，美国政府是怎样管理和执行的？如何评估美国的对外援助机制？这些问题的回答对于正在大幅增加对外援助的中国具有特殊的启示意义。本文试图探讨上述问题，以期增加人们对美国对外援助很重要的一个维度――对外援助机制的认识。通过分析美国对外援助机制的优势和问题，为中国建立完善的对外援助机制提出建议。

一、美国对外援助机制：法律体系与组织架构

美国政府管理和执行对外援助项目主要依据对外援助法律并依靠对外援助机构来实现。因此，美国对外援助机制主要包括两个部分，第一部分是对外援助的法律体系，第二部分是对外援助的组织架构。美国对外援助法律体系主要由国会通过的对外援助法案[5]与总统行政指令构成。美国对外援助的组织架构则是由美国国际开发署(USAID)、国务院、国防部、农业部、财政部、千年挑战集团(MillenniumI

Challenge Corporation)和一些独立执行机构以及其他联邦政府机构构成。

(一)美国对外援助法律体系

美国对外援助法律体系包括两个部分，第一部分是国会经立法程序通过的相关法案，另一部分是总统签署和颁布的行政指令。这两部分都对对外援助政策的制定和实施发挥着指导和约束作用。

1.国会立法

美国现代意义上的对外援助始于1947年马歇尔计划的实施。60多年来美国国会通过大量有关对外援助的法案，形成了以《对外援助法》为主导，其他对外援助授权法案为补充，对外援助拨款法案为执行基础的比较完备的法律体系。

1961年国会通过的《对外援助法》是美国第一部对外援助基本法。之所以将其称为对外援助基本法是因为这部法案具有以下三个特点：第一，原则性。这部法案对对外援助的定义、宗旨与目的、途径、物资和服务采购、援助限制等作了原则性的规定。[6]第二，全面性。《对外援助法》分为三个部分，第一部分对发展援助作了规定，第二部分对军事援助作了规定，第三部分是对发展援助和军事援助执行、管理、协调方面的安排和具体规定。[7]这部法案将美国绝大多数对外援助的项目包含在内，因此具有全面性。第三，时效性。这部法案在1961年通过后，虽然历经修改，但仍是指导美国对外援助项目执行的最基本的法律。目前版本的《对外援助法》由最初的49页增加到417页，有108个目标和优先事务，涉及37个政府部门、60个办公室。[8]

在《对外援助法》这一基本法之外，国会在不同时期会依据具体外交政策目标提出的对外援助需求，通过相关的对外援助授权法案，指导对外援助项目的设计和执行。截至2014年年底，涉及对外援助授权的法案有20余部。这些法案一部分是针对特定区域、特定时间、特定国家或特定问题的对外援助的实施而通过的专项授权法案，另一部分是对外关系相关立法中涉及对外援助的条款或规定(表1)。

为了执行对外援助项目，国会通过对外援助授权法案和拨款法案来指导对外援助项目的执行，并划拨资金。《对外援助法》是最主要的永久授权法案。不同时期通过的对外援助法律也是对外援助不同领域的授权法案。政府会根据各对外援助授权法案和行政指令的内容提出预算提案，提交国会，国会投票通过后形成拨款法案。对外援助拨款法案不仅规定了援助账户[9]的拨款数额，资金投向哪些国家，还会根据新的总统倡议设立新的援助账户，从而改变现有的对外援助政策。[10]2008财年之前国会每年通过单独的“对外行动、出口资助和相关项目”(ForeignOperations，Export Financing，and RelatedPrograms)的拨款法案对外援项目进行拨款。2008财年后，这一对外援助拨款法案与国务院的拨款法案合并，成为“国务院、对外行动和相关项目”(Departmentof State，Foreign Operations，and RelatedPrograms)拨款法案。其中对外行动部分是对外援助项目拨款情况的介绍。[11]国会每年通过的对外援助拨款法案是对外援助项目日常执行的基础。

2.总统行政指令

除了国会通过的相关对外援助法案之外，历届总统还通过签署行政指令的方式实现对外援助政策制定和执行的指导。总统行政指令(Executive。

Order)指的是在宪法或法律的授权下，总统管理联邦行政机构运行的指示。[12]其宪法依据是宪法第二条第三款，“他应负责使法律得到切实执行”。国会在制定法律时，有时为了寻求两党的一致，在某些环节上会含糊其辞。法律在执行过程中可能出现一些意想不到的问题，重新修订法律需要很长时间。此时总统发布行政指令就是“使法律得到切实执行”的一个重要手段。一般来讲，这类行政指令不仅带有法规的性质，而且可以回避来自国会的制约。在涉及对外援助的行政指令中，比较具有代表性的有：2002年美国国家安全战略、2006年美国国家安全战略、2010年美国国家安全战略、2009美国全球发展政策研究总统指令、2010美国全球发展政策指令。

除了总统行政指令之外，还有一类政策文件常常会对具体对外援助项目的执行提出建议，给予指导，即总统倡议(presidentialinitiative)。涉及对外援助的比较有代表性的总统倡议有奥巴马政府时期的“全球卫生倡议”(GlobalHealth Initiative)、“未来粮食保障倡议”(Feed theFuture)、“全球气候变化倡议”(Global Climate Change Initiative)。这些总统倡议一般会通过相关的专项授权法案或者附在每年的拨款法案中，像以上提到的三项总统倡议都出现在了奥巴马政府时期的拨款法案中。

(二)美国对外援助组织架构

现有的美国对外援助机构主要由国际开发署、国务院、国防部、农业部、财政部、千年挑战集团和其他一些独立执行机构，包括和平队、贸易和开发署、海外私人投资公司、泛美基金会、非洲开发基金会以及其他一些联邦政府机构构成。

1.美国国际开发署

1961年建立的国际开发署是美国最主要的对外援助机构，[13]至今仍管理着美国大部分对外援助项目。国际开发署主要负责以建立可持续发展、良治、满足人民基本需求为目标的长期发展援助项目。其直接管理的援助账户有：“发展援助”(Developmentn Assistance)、“国际灾难援助”(International Disaster Assistance)、“转型计划”(Transition Initiative)、“复杂危机基金”(Complex Crises Fund)、“发展信贷授权”(Development Credit Authority)以及部分“全球卫生项目”(Global Health Programs)。[14]

此外，国际开发署还与其他机构合作，负责管理和实施一些援助账户。这样的援助账户有：“总统艾滋病紧急救援计划”(President's Emergency Plan for AIDSRelief)、“经济支持基金”(Economic Support Fund)、根据480号公法第二章实施的粮食援助即“粮食换和平计划”(Food for Peace Title II)。

2.国务院

国务院是国际开发署的领导机构，开发署署长直接向国务卿汇报。同时国务院本身也承担一些援助任务。这些援助任务主要与安全和难民救助有关。负责的援助账户有：“移民和难民援助”(Migrationand RefugeeAssistance)、“紧急难民和移民援助”(U.S.Emergency Refugeeand MigrationAssistance)、“国际麻醉品管制和执法”(International NarcoticsControl and LawEnforcement)、“防扩散、反恐和排雷”(Nonproliferation，Anti-terrorism，Demining，andaRelated Programs)、“国际组织和项目”(InternationalOrganizations and Programs)。[15]

国务院也与其他机构合作，管理和执行一些援助账户。如国务院下属的全球艾滋病协调员办公室，是负责管理“总统艾滋病紧急救援计划”的机构。这一计划的实施由国际开发署联合其他机构来完成。国务院还同国际开发署联合负责管理“经济支持基金”，国务院负责该账户政策制定，国际开发署则负责具体项目执行。除此之外，国务院还与国防部合作，负责一些援助账户的拨款和政策制定，而国防部负责具体项目的实施。这样的援助账户有：“对外军事资助”(Foreign展Military Financing)、“国际军事教育与培训”(InternationalMilitary Education andTraining)、“维持和平行动”(PeacekeepingOperations)、“特殊国防采办基金”(Special DefenseAcquisition Fund)。[16]

3.国防部

国防部主要负责军事援助，在国务院政治―军事局的政策指导下，实施“维持和平行动”、“国际军事教育与培训”、“对外军事资助”、“特殊国防采办基金”账户下的援助项目。[17]除了在援助拨款法案中出现的与国务院联合管理的援助账户，