陈家刚：关于社会主义协商民主制度建设的思考

【内容提要】 社会主义协商民主是在长期理论思考和实践探索基础上提出的，在党的理论创新、政治实践及社会领域中广泛传播并产生了积极影响。社会主义协商民主是人民民主的重要形式，它以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。社会主义协商民主是我们党和人民在民主形式方面的伟大创造和对马克思主义民主理论的发展，对推动中国特色社会主义政治文明建设具有重要意义。社会主义协商民主制度体系是多层的、广泛的，需要一定的哲学基础、理论逻辑和现实资源，其实践需要程序与方法的支撑。协商民主的理论研究和制度实践会遇到与中国传统、咨询民主、选举民主的关系以及中国协商民主与国外协商民主的关系等问题，客观理性地回答这些问题有利于深入推进协商民主的制度实践。

【关 键 词】协商民主/社会主义协商民主/社会主义协商民主制度/咨询民主/选举民主

党的十八大明确把“健全社会主义协商民主制度”作为我国政治体制改革的重要内容之一。十八届三中全会从全面深化改革的高度，再次深入系统阐释了协商民主的制度优势和意义。不断完善社会主义协商民主制度，积极推进社会主义协商民主制度的实践，已经成为当前及今后一个时期政治体制改革的重要任务。因此，从理论上准确阐释社会主义协商民主的发展脉络、科学内涵、性质定位以及理论逻辑和制度框架，对在实践中积极推进协商民主制度建设具有重要意义。

一、社会主义协商民主的缘起与内涵

(一)社会主义协商民主的提出

社会主义协商民主是在长期理论思考和实践探索的基础上提出的。1991年，江泽民首次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[1](P347)2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，首次以正式文件形式明确把江泽民的上述论断纳入其中。在人民政协成立60周年庆祝大会讲话中，胡锦涛重申了社会主义民主的两种形式并强调：“通过充分协商增进共识、凝聚力量，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对发展我国社会主义民主政治、充分调动各方面坚持和发展中国特色社会主义的积极性和主动性，具有十分重要的意义。”[2]2007年11月15日，国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书首次正式提出“选举民主和协商民主”概念，认为选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点，选举民主与协商民主相结合拓展了社会主义民主的深度和广度。2012年8月20日，在中办转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中正式提出“协商民主”[3]。

党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的改革任务，对我国社会主义协商民主及其制度建设进行了全面系统的概括和阐述，就社会主义协商民主的本质属性、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署。这是自1991年提出“社会主义民主的两种重要形式”以来，第一次在党的政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，是党的重大理论创新。在此基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)再次明确提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[4](P29)《决定》还对具体围绕什么样的问题、在哪些领域实施协商民主做出了系统安排。

(二)协商民主理论的学术探讨与知识传播

与党的理论创新相一致的是国内学界对协商民主的敏锐认知。国内学界开始接触并了解协商民主理论，最初应是2002年①。德国当代思想家哈贝马斯在华所做“协商民主的三种规范”演讲，让国内学术界开始知晓“协商政治”。首次见诸于文的“协商民主”研究，则是2002年12月俞可平发表的《当代西方政治理论的热点问题》[5]。该文认为，政府与公民的协商是达到民主决策的必要环节，协商作为民主的实践是政治合法性的来源之一。2003年8月林尚立发表的《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》一文认为，协商政治概念“在一定程度上是作为竞争政治的替代来强调的”[6]。

从2004年开始，协商民主理论研究开始越来越多地进入国内学术视野。(1)学术杂志开设专栏。例如，《马克思主义与现实》2004年开辟了“协商民主专题”。(2)课题设置、出版规划等丰富了这一热点话域。2004年到2005年国家社科基金及相关单位设置了两项关于协商民主的研究课题②。随后，国家社科基金规划办公室和教育部以及相关机构设置的协商民主课题越来越多。2013年国家社科基金还设立了一项“健全社会主义协商民主制度研究”的重大招标项目。上海三联书店2004年出版了国内第一本《协商民主》文集；2005年“协商民主译丛”被列为国家“十一五”重点图书出版。2004年到2014年国内出版包括翻译在内的协商民主著作达84本；学术期刊发表的协商民主论文从零星数量到2013年的503篇，同一主题的优秀硕士生博士生论文到2013年达到127篇，报纸文章2013年发表了571篇③。(3)学术研讨会相继举行。例如，中央编译局(2004年、2006年)、浙江大学(2004年)、复旦大学(2007年)、南开大学(2013年)以及台湾地区相继举办了各类的学术研讨。有关大学和研究机构还经常举办围绕协商民主的小型学术沙龙等。(4)成立相关研究机构。2006年12月“中国人民政协理论研究会”成立并举行第一次理论研讨会。地方各省市政协理论研究会相继成立，为深入研究人民政协理论与实践、协商民主理论与实践提供了坚实的平台。

国内关于协商民主的研究主要集中于五个方面：一是翻译和介绍国外的协商民主理论；二是在协商民主与当代中国民主政治建设之间建立联系；三是具体探讨当代中国协商民主的实践，如立法听证、民主恳谈会等；四是深入探讨协商民主与选举民主、协商民主与政治协商、协商民主与传统文化、协商民主与人大制度等；五是协商民主的本土化问题。协商民主理论已经引起中国学术界的高度关注和多方参与，并且在党的理论创新、政治实践以及社会领域广泛传播并产生了积极影响。

(三)社会主义协商民主的实践基础

改革开放以来，我国地方各级党政机关、政协组织、社会领域和基层组织都在积极进行协商民主的探索并取得了显著的进展，为社会主义协商民主的提出准备了现实基础。

1.立法协商。指国家立法机构在立法决策前通过一定的制度平台和制度形式，广泛听取有关立法事项所涉利益相关方的利益诉求和利益表达，通过对话和交流，就立法事项形成共识，从而为立法机构的最终立法决策提供坚实的基础和依据。立法协商的基本形式主要有两种。(1)人民政协的立法协商。2008年至2013年，云南省政协组织委员、专家、学者对240多部(件)地方性法律法规进行协商，提出修改意见2000余条[7]。2013年北京市首次实施真正意义上的立法协商，“这次参与立法协商的委员共有744人，本届北京市政协一共758名委员，也就是说，几乎所有委员都参与了讨论”[8]。2014年3月20日，全国政协围绕“安全生产法修正”举行座谈会，首先实现了国家层面的立法协商[9]。(2)立法听证。这是立法机构借助民主手段实现立法决策的制度形式，是协商民主的重要形式。听证制度在我国的发展开始于20世纪80年代，90年代后期得到初步发展，目前已成为我国重大决策过程的一个必须而重要的环节。2000年3月15日颁布的《中华人民共和国立法法》对听证会形式做出了原则性规定，听证程序又向立法领域迈进。国家层面和地方层面的立法机构实际地推动了多次的立法听证。

2.政治协商。按照中国人民政治协商会议章程规定，政治协商指对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。实践中的政治协商有两种最基本的形式。(1)党际政治协商，主要指围绕国家大政方针和重大决策，中国共产党直接与各民主党派进行沟通、协商。十六大以来，仅中共中央、国务院及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会和情况通报会就达197次。(2)人民政协的政治协商，是以人民政协为依托，中国共产党与各民主党派、社会团体、无党派人士等进行协商，是党和国家实行科学民主决策的重要环节。除常规的会议形式外，基于人民政协平台的政治协商还有许多新的形式，如专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商；此外，需要强调和重视的，还有“双周协商座谈会”。2013年9月“双周协商座谈会”重新出现在公众视野中。“双周协商座谈会”重点研究党和国家的重大关键性课题和涉及人民群众根本利益的战略课题。

3.社会协商。中国共产党对社会协商形式及“社会协商对话制度”的正式概括始于党的十三大。党的十三大提出“建立社会协商对话制度”，强调为正确协调和处理各种不同的社会利益和矛盾，要发扬从群众中来、到群众中去的优良传统，及时、畅通、准确地做到下情上达、上情下达、彼此沟通、互相理解，建立国家、地方和基层协商对话制度。社会协商的本质是党和政府与人民群众围绕公共政策开展对话的民主形式，具体形式有“民主听证会”、“公民接待日”、工资集体协商制度、网络公共论坛等。社会协商转变了政府的执政方式，拓宽了公民参与的渠道，推动了政府与公民的直接对话互动，促进了公民社会的多元化发展，扩大了民主监督的制约功能。

4.基层协商民主。即在乡村、社区、自治组织等层级的社会政治生活中，为了公共利益，人们在既定的和不断创造出来的制度平台上，开展对话沟通和交流的实践形式。(1)民主恳谈会。创始于浙江省温岭市，具体形式包括民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。“民主恳谈”是温岭市村民自治、乡镇基层政权和市政府职能部门重大事项决策的必经程序，是民众表达意愿、参与公共事务的制度平台。(2)党员议事会。2008年，安徽省安庆市在全市农村推行“党员代表议事会”制度，其主要内容是在村党组织的领导下，按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议需要由村党组织决策的重大事项，参与管理党内事务和农村事务[10]。党员议事制度扩大了基层决策的参与面，吸收了更多的基层党员参与政治过程。(3)党群议事会。2008年，吉林省辉南县在农村建立了“党群议事会”制度，议事会由党员和群众代表共同组成，由村民选举产生，主要履行4项职责：参与村级民主决策、参与村级民主管理、参与村级民主监督、参与抓好村里工作[11]。(4)社区议事会。2006年起，辽宁省大连市人民路街道把每月的29日定为“政协委员接待日”，随后推出了“政协社区议事会”。“政协社区议事会”把政府职能部门的领导直接请到现场，以一个或若干个社区为单位，不定期组织政府相关部门、政协委员、居民代表召开会议，围绕“政协委员接待日”反映的社区事务以及民生问题，以面对面沟通、现场办公的形式，开展专题议政活动[12]。(5)村民评议会。这是一种新型的制度模式，在全国很多地方都出现了类似的组织。一般来说，评议会组织村民从本村选出若干(大致7名～9名)办事公道、威信较高、说服能力强的老党员、老干部组成评议小组，专门评议并协调解决村中日常生活中的事情，针对不同的“焦点”组织群众进行民主评议。村民评议会利用传统和习俗的力量，将不同的资源纳入基层民主治理过程，鼓励民众参与公共生活，有利于促进基层的和谐与凝聚力。

从根本上讲，社会主义协商民主的提出是当代中国改革开放过程中执政党不断推动理论创新的必然结果，