王续添：代表制、派出制与地方治理

【内容提要】 代表制和派出制在理论上既有区隔又有联系。我国现阶段地区和街道两级地方人大派出工作机构――地方人大派出制凸显了代表制和派出制的联系乃至连接。两级地方人大派出工作机构的缘起嬗变、体制机制展现了其制度的属性特征和代表制对派出制的借助，也实现了对地方治理的有限形塑；着眼未来地方治理的发展，这一制度尚需进一步完善。

【关 键 词】代表制/派出制/地方治理/地方人大派出工作机构/地方人大派出制

近十几年来的地方政治抑或地方治理研究，通过引入“治理”这一理论元素和视角，展现出全新面貌和勃勃生机，越发成为政治科学研究中的“显学”。或许是从“契合”治理学理意涵上的考虑，研究多以讨论市场、社会、公民和政府关系为主，凸显地方治理主体的“多元性”、博弈性与合作性，而从地方政治的基本制度层面尤其是改革开放以来得到重大发展的地方人大制度来探讨地方治理的似不多见①。事实上，改革开放以来，地方人大这一基本制度的构建完善及其补充发展，更从根本的层面上支撑着地方治理体系及其运行。鉴此，拙文拟通过对地方两级人大常委会的补充制度――派出工作机构――人大地区工委和人大街道工委制度的梳理和分析，阐释代表制与派出制的连接及对地方治理的价值。

一、代表制与派出制：理论上的区隔与联系

(一)区隔与分属

从理论上说，代表制和派出制分属两个明显区隔的领域。代表制既是一类特定的制度现象和制度形式，也是一种具体的制度，具有特定的内涵，在理论上有着特定的范围；派出制则主要是对一类制度现象和制度形式的概括，它虽然也有本身内涵的边界，但是，它的具体内容极具多样性和丰富性，甚至可以在任何的组织和制度中得到体现。

关于代表制(representation)，学界有各种不同的阐释和解读，这里的代表制是一个具体和特定的概念，即人民代表制。它是指当代中国由宪法、选举法、代表法、地方组织法等所规定并建构的人民代表与代表机关的体制和机制的总和。它蕴含着丰富的内容，但限于研讨的主题和主旨，主要将其归纳和强调为两个方面：一方面，主要是指我国地方人民代表大会及其常务委员会的职能、组织结构、关系结构和运作制度，即地方代议制的体制和机制，尤其是两级地方人大常委会的派出工作机构的体制和机制；另一方面，也包括作为我国代议制和代表制主体的人大代表与人大机关关系的相关制度和机制，尤其是相关人大代表参与两级人大常委会派出工作机构的活动及互动的制度和机制。

关于派出制，在理论和学术视野中，似乎并不为人们所熟悉。英语中的“field service administration”一词，可以被视为与派出制最为接近的一个概念。该词在中国大陆译作“行政派出机构”，而在台湾地区则译成“现场服务行政”②。中文里有“派出机关”、“派出机构”、“派出监察机关”等相关概念③。所谓派出制，正是在对上述概念意涵的综合与概括基础上而提出和使用的概念。从一般意义上说，它是指一种组织抑或人员在空间上的延展及其存在，也包括其运作的规范。它是人类社会尤其是政治和行政领域一种较为普遍的制度现象，是组织一元主义和组织空间发展的一种紧密的连接形式，是基本制度的补充制度。

任何一个国家或政治共同体的政治制度，大体都可划分为基本制度和补充制度。所谓基本制度是指其构建和支撑的基本架构，即按一个国家基本的社会、族群和政治生态，按区划和层级，按职能分工建构起来的制度，构成这个国家政治制度的基本结构。所谓补充制度则是由基本制度正常和有效运行需要而派生出来的制度，是基本制度的补充物。基本制度是一个国家整个政治制度的骨干，补充制度则是其枝蔓，是衍生性的制度，是基本制度的延展和具体化，抑或是其之间的中介和连接线。二者共同构成和显现着一个国家制度体系乃至治理体系的基本面貌和表征，有时甚至补充制度更能凸显其制度体系和治理体系的特色，对制度体系和治理体系正常有效的运转具有不可或缺的作用。

在近代以来的欧洲，派出制是各国基本政治制度的重要补充制度，显现了其多样性和复杂性。《布莱克维尔政治学百科全书》对此描述道：“行政派出机构的形式多种多样，既有法国拿破仑的一体化省级体制――许多以前的殖民地与此类似，其组织形式基本上以地理区域为基础，同时又有一种融权力分散和权力下放机构为一体的等级制，也有东欧的‘双重从属制’。在这种制度下，派出的行政官员既向上对专门的职能机构负责，又平行向各一般代表委员会负责；还有‘盎格鲁―撒克逊’传统的分化等级制，其组织主要基于职能原则，由权力分散而产生的派出官员和中央权力下放承受者的当局分别对其各自分立的机构负责。”[1](P261)

在当代中国，种类繁多、颇为复杂的派出制度也构成了整个国家政治制度中补充制度的重要组成部分。其一，从派出的属性上，可分为：执政党的派出制度(包括党政联合派出的)、人大派出制度、政府派出制度、司法派出制度、军事派出制度等。其二，从派出的功能上，可分为领导型(中共党组、中共中央局、中共地委、地区行政公署、中共街道工委等)、监督型(纪检监察组、巡视组、检查组等)、管理和服务型(街道办和派出所等)、沟通协调型(沟通服务型如驻京办、沟通联络型如中联办)。其三，从派出的权责上，可分为授权型和授责型。中共党委和政府的派出如中共地委、地区行政公署、中共街道工委、街道办，是一般权限的授权，称为派出机关，属于授权型；而地方人大的两级工委则是两级人大常委会将某些工作事项分别赋予它们，所以不能称它们为派出机关④，但可称为派出工作机构，属于授责型。其四，从派出的方向上，可分为纵向派出和横向派出，纵向又可分为上派和下派，国内派出和国外派出等。其五，从派出的层级上，可分为中央派出、地方派出，上层派出、中层派出和下层派出。

当代中国派出制度的起源和影响因素是多方面的，主要分为两大方面：一是历史的延续，派出制是单一制国家的古老制度，如古代的监察制度等；中国共产党革命时期形成的制度的延续，如中共中央局制度等。二是现实需要的新创造，如开发区制度等。从总体趋向上又有增加和增强的趋势：一是常规的尤其是伴随着城镇化进程增加的，如街道办事处等；二是临时的任务型或政策化的，如国家级新区制度、各类管委会制度等。

从严格意义上抑或政治与行政二分的意义上说，代表制是一种近代以来的政治制度现象，属于“国家(政治)意志的表达”制度；派出制则是人类一种古老的行政制度现象，自近代以来得到更加广阔的运用和发展，属于“国家(政治)意志的执行”制度。进而言之，代表制更是一种政治理论，甚至从某种意义上说，是现代政治理论中的基础部分，成为建构整个现代国家制度的一个逻辑起点和支点。而派出制则具有突出的行政属性，是一种工具理性抑或实用性的组织和制度。从理论分属上，它应属于一种行政组织或制度理论的组成部分，并且是这一理论中基本组成部分的补充部分。从国家和政治的意义上说，代表制体现着政治制度中根和源头意义的制度，属于基本制度范畴；而派出制则是凸显着政治和行政制度中梢和枝蔓意义的制度，属于补充制度的范畴。

(二)联系与连接

代表制和派出制都具有某种委托和代理的特征，这显现了二者的某种共同性。在中共的组织和制度方面，即有“党委派出的代表机关”这样的概念来替代中共党委的“派出机关”的情况。[2](P84)从这个意义上说，派出制也是一种代表制。从产生的方式和路径上是派出制，从与派出主体即原有组织的关系上，又是一种代表制。

我国现阶段两级地方人大常委会派出工作机构更凸显了代表制和派出制的联系乃至连接。如前所述，在当代中国，这种派出制形式不仅运用到政党、军事、司法制度之上，而且也运用到代表制和代议制之上。在实践上，对于地方两级人大工委来说，派出机关和派出机构的概念相互替代和混用是一种常见的现象，派出机构和工作机构的概念则既有分开独立用的，又有合在一起使用的，合用的即称为“派出工作机构”。这是一种既符合《地方组织法》中“工作机构”性质的规定，又契合“派出”实际，还可以规避单纯使用“派出机构”引起“专门权限”性质的误解的概念创造，准确地反映了这一具体制度现象的客观实际，这也是拙文使用这一事实概念的缘由。具体来说，省、自治区人大常委会派驻地区的工作委员会，一般称××省、××自治区人大常委会××地区工作委员会，简称××地区(盟)人大工委，而“地区(盟)人大”则是这一派出工作机构更为简略的称谓；相应地，不设区的市、市辖区人大常委会派驻街道的工作委员会，一般称××市、××区人大常委会××街道工作委员会，简称××街道人大工委，而“街道人大”同样是这一派出工作机构更为简略的称谓。

从代表制与派出制的连接上，使用“地方人大派出制”一词，对上述这一系列具体概念的概括，是人民代表制借助派出制所形成的一种特殊的代表制，也可视为一种特殊的派出制，在一定意义上可以说，是政治制度的“根”和行政制度的“梢”的形式的一种连接。

二、两级地方人大常委会派出工作机构的缘起、嬗变及比较

在我国人民代表大会制度体系中，所谓“地区人大”和“街道人大”是改革开放以后尤其是地方三级人大设立常委会后出现的。“地区人大”是从20世纪80年代初期开始出现、并在中期左右较普遍设立的，至今已有30年左右的历史；“街道人大”大体是90年代后期尤其是进入新世纪之后较普遍设立的，至今也就十几年的历史。对二者的缘起和嬗变试作如下历史考察和比较分析。

(一)地区和街道之人大“缺位”

“地区”和“街道”作为我国地方制度体系中两个“虚级”，已是一个长期的制度存在。长期以来，在它们的组织架构中，中共党委、行政、司法、群团系统一应俱全，党群机关不需要说，就行政和司法系统而言，一直都有相应的制度安排。1950年1月，政务院颁布的《省人民政府组织通则》中就明确规定：“各省得根据需要划为若干专员区……专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”[3]1954年《地方组织法》中再次规定。“文化大革命”开始后，在建立地方政权的“革命委员会体制”过程中，不仅逐渐用“地区”取代了“专区”的名称，而且，1975年宪法明确规定“地方各级革命委员会，是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。”[4](P299)并进一步规定地区设立人民代表大会，使地区由虚级变为实级。但这是非常短暂的一个时段，1978年宪法恢复了地区的虚级即省级派出机关的设置。地区的司法系统也同样早有制度安排，1954年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》就明确规定在地区设立中级法院和省级检察院分院。1979年通过的这两部法律再次明确了制度安排。总之，“地区一级除了地区人大外，地区行署、地区法院、地区检察分院均在新中国成立初期就已设立，相应的法律地位得到明确，并在很大程度上履行着市一级国家行政机关、审判机关、检察机关的职能。”[5](P50-51)

在城市街道设立办事处，作为不设区的市和市辖区政府的派出机关，也是新中国成立初开始的。1954年《地方组织法》规定：“市辖区，不设区的市的人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”[4](P428)同年12月，全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》进一步细化了规定，并设置了门槛：“五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。”[4](P441)1979年《地方组织法》也再次规定，但没有人口规模的限制。