吕同舟：中国政府职能转变研究：论域聚焦、逻辑转向与研究展望

【摘要】 现代化与后现代化的双重压力和深化行政体制改革的紧迫性促使政府职能转变成为学界关注的重点问题。近年来，学界聚焦于“变量描述”、“原则阐释”和“模式探索”三个论域，架构了政府职能转变研究的学术图景；在这一过程中透视出研究逻辑的三种转向――“从抽象研究到具体研究”、“从央地研究府际研究”、“从模块研究到体系研究”。未来有必要进一步明确“政府职能转变”的概念、细化对政府职能结构的认识、落实政府纵向职责划分、拓宽研究方法的应用。

【关键词】 政府职能转变；职责同构；府际关系；政府职能结构；政府纵向职责

【中图分类号】 D630      【文献标识码】 A       【文章编号】

政府职能转变不仅是经济体制改革的重要内容与先决条件，还是影响社会发展的关键性变量，也是进一步推进行政体制改革的主线。但是，政府职能越位、错位、转变不到位等问题始终成为困扰理论演进和实践发展的“顽疾”。因此，如何切实有效地推进政府职能转变成为新世纪以来学界关注的重点问题，并催生了一系列理论主张。本研究结合政府职能转变的历史背景，初步归纳了研究的论域结构，梳理了研究逻辑的内在变迁，并对下一步研究进行了展望。

一、中国政府职能转变研究的历史背景

上世纪八十年代以前，我国没有“政府职能”的明确概念，仅仅是在马克思主义哲学教本中，对“国家的基本职能”进行概略地说明。直到80年代中后期，在经济体制改革和政治学理论发展的推动下，学界和政界才逐渐开始讨论在社会主义商品经济条件下“政府应当做什么和怎么做”的问题。1984年，“政府职能”第一次作为一个普遍性的概念得以确立。有意思的是，从历史的角度看，“政府职能”与“政府职能转变”是相伴而生的。可以说，“‘转变政府职能’这一客观政治任务的出现，事实上成为了‘政府职能’概念研究的逻辑前提。”[1]换句话说，我国实际上是在对“政府职能”本身缺乏基本认识的基础上开始“政府职能转变”研究的。

我国目前正处于现代化与后现代化相交织的历史阶段这一事实为新时期政府职能转变研究提供了外部境遇。中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但这种发展却是非均衡性的，特别表现在区域发展的不均衡上，如东部部分地区已经处于从现代化向后现代化转变的进程中，而中西部地区和东部省份的欠发达地区仍然面临着严峻的现代化任务。“这一客观事实与经济发展方式加速转型和政府职能加快转变的过程相结合，就必然使得经济、社会发展与政府职能之间的不匹配问题愈发突出”[2]，进一步增强了政府职能转变研究的紧迫性。

结合改革开放以来的发展历程看，政府职能转变的过程与深化行政体制改革的历程往往相互交织。政府职能是行政管理中的基本问题，是政府一切活动的起点。新时期我国面临着的深化行政体制改革的历史任务为政府职能转变研究提供了战略机遇。学界普遍认为，深化行政体制改革必须从“政府职能转变”入手，落实政府横向、纵向各项职能，全面推进服务型政府建设。在这个意义上，政府职能转变成为了行政体制改革的主线；也可以说，“政府职能转变的到位率，决定着行政管理体制一系列改革和政府管理一系列创新的有效率。”[3]沿着这一逻辑，学界对大部门体制、部门间合作机制、财政体制改革、行政区划调整、责任政府建设等一系列问题展开了广泛而深入的思考，构筑了政府职能转变研究庞大的学术图景。

二、国内关于政府职能转变研究的三个论域

目前，国内学界关于政府职能转变的研究虽然主题多样、视角多元，但是核心问题无非集中于三个：政府职能转变应当包含哪些变量？政府职能转变应当遵循哪些原则？如何才能切实有效地推进政府职能转变？由此出发，可以将新世纪以来学界的研究聚焦到“变量描述”、“原则阐释”和“模式探索”三个论域上。

（一）政府职能转变的变量描述

政府职能转变是一个宏大、系统的工程，包含着诸多宏观变量。这些变量集聚在一起，共同塑造了政府职能转变的内外部生态环境。

第一，在结构变量上，有限度地打破“职责同构”。“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致。”[4]政府间纵向关系表现出的这种“职责同构”特征为政府职能转变研究提供了必要的前提。从现实来看，“职责同构”是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等重要问题迟迟难以解决的制度性原因；因此，只有有限度地打破职责同构，实现“从‘每一级政府都要管所有的事情’向‘只负责特定事情’的转变”[5]，探索“集分并举、职责异构、各负其责、运转高效”的关系模式[6]，才能深入推进政府职能转变和行政体制改革。

第二，在权力变量上，合理划分各层级政府间事权。在中国这样一个包含五个政府层级的政治体系中，如何保证各级政府的职能既不越位、也不缺位，将是非常具有考验性的问题。在这个意义上，“政府职能转变”与“中央、地方事权划分”实际上是一个问题的两个方面[7]；只有合理划分各层级政府之间的事权，弄清楚各级政府应当“干什么事儿”、履行什么职能，才能考虑如何转变政府职能以及如何将政府职能落到实处的问题。具体地看，事权划分应当遵循发挥中央和地方两个积极性，客观现实、事权、责任和职能相适应，灵活性以及法制等原则。[8]特别是在公共服务供给领域，合理划分各级政府事权，明确各级政府的供给责任，实现从以经济总量为导向到以基本公共服务均等化为重点的转变[9]，更是推进政府职能转变和提高公共物品供给效率的关键。

第三，在财政变量上，建设与职能履行相匹配的财政体系。一方面，政府为实现其职能所进行的一切活动都必须以财政分配活动或财政职能的实现为基础；[10]另一方面，政府履行职责的过程实际上就是对财政资源进行汲取、支出和管理的过程。换言之，“财政收支的结构、体制和过程的变迁与创新，最终体现为并非简单的‘税种’、‘税率’等问题，而是涉及中央与地方关系、各级政府事权财权划分、责任政府甚至国家自主性等政府的根本性问题”。[11]正因如此，要建设与职能履行相匹配的财政体系也成为了政府职能转变的关键变量之一。结合现实来看，必须特别注意树立公共财政理念，强调政府履职与财政体系的相互匹配，并进一步强化财政制度与公共服务的适应性[12]。

（二）政府职能转变的原则阐释

任何一项改革实践都必须遵循一定的原则。如果能够对这些原则进行一些学理上的分析，对于推进改革实践必定是颇有裨益的。学界基于实践探索，在职能转变方向、职能转变性质、职能作用范围等方面勾勒出了几项重要原则。

第一，从“管理本位”到“服务本位”：政府职能转变的方向

传统意义上，学界多从“管理”的角度来审视政府职能，政府职能转变也以“如何更好地管理”为目标。但是，历史雄辩地证明了，以管理为本位转变政府职能不但可能导致政府职能的越位、缺位、错位，甚至可能在一定程度上阻碍经济体制改革和政治体制改革的深化，导致诸如各级行政机构的保守型和惰性[13]、依法行政的统一性和透明度不高[14]等系列问题。

新形势下，学界逐渐达成共识，强调政府职能转变要以公共服务为导向。唐铁汉考察了我国政府职能转变的“人本性”特征[15]，提出要实现政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变[16]；薄贵利认为，完善公共服务是现代政府的核心职能[17]；田国强强调改革的关键在于从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变[18]。从已有研究来看，这种从“管理本位”到“服务本位”的演变已然成为统领政府职能转变的内在逻辑。

第二，从“功能导向”到“结构导向”：政府职能转变的性质

在原有的经济体制下，政府职能的价值取向以政府管理和规范为主体，因而“政府职能的功能是集权的、单一的、整体的政府权能”[19]。在这种功能导向下，政府职能的范围广泛，其运作方式也以政治命令、行政指令等直接方式为主。[20]同时，政府职能的调整主要在政府系统内部进行，“政府职能的权能运行仅限于政府条块体系之内”[21] ，“政府职能的变化也主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来”[22] 。

伴随着经济体制改革的不断深化和社会管理体制的不断创新，政府职能逐渐向结构导向转变，即从单一的、整体的政府功能性职能向分散的、多元的政府职能结构转变；这一转变主要体现在政府职能的优化配置上。刘雪华强调，政府职能转变除了要加强社会职能、加强公共服务之外，还要注重政府职能权限及职能履行方式的调整；[23]秦国民则提出政府职能转变应当包括职能结构的优化配置、职能总量的调适变化和职能实现方式的转变三个方面。[24]结合这些研究来看，从“功能导向”到“结构导向”的转变实际上意味着要以经济性、法律性、间接性的运行模式取代传统方式，并建构起适合市场经济和现代社会发展的职能结构。

第三，从“全能政府”到“有限政府”：政府职能作用的范围

从历史发展的经验看，政府经济发展战略的选择直接影响了经济体制和职能模式的形成与发展。“政府一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度”。[25]这种体制催生了全能主义式政府――政府职能“无所不包、无所不管”。但是，现代社会往往是一个多元主体共治的社会，而全能主义政府恰恰压制了市场与社会的成长空间。同时，“一个全能的政府不会是有效政府，它只会给市场运行设置重重障碍，滋生寻租空间”。[26]伴随着经济转型和社会发展，从全能政府到有限政府成为历史的必然。具体地看，这种变化意味着要健全法制、“放开那些不该管的、管好那些该管的”[27]，从而限定职能范围、落实职责划分，确保“全面正确履行政府职能”[28]。

（三）政府职能转变的模式探索

新时期如何深入推进政府职能转变是政府理论发展和现代化建设中的关键问题。政府职能转变的过程，既是探索职能的内部重组与优化配置的过程，也是探索政府职能合理边界的过程。从这一基点出发，学界主要形成了三种观点：“层级论”、“区域论”和“协调论”。

第一，层级论。持这一观点的学者认为，不同层级政府的职能重点有所不同；相应地，其职能转变的内容和方式也会有所不同。因此，必须深入剖析不同层级政府职能转变的内涵，明确不同层级政府的履职现实，探索层级推进式的转变模式。早在上个世纪末，魏文章就曾撰文提出政府职能转变并未切准要害,更没有剖析不同层级政府职能转变的不同涵义，特别是县级政府的职能运行存在重大偏差；[29]石亚军教授对地方政府职能转变进行了深入、系统的描述，并提出了“接准、放实、管好”三条原则；[30]赵聚军则有意识地从“省级政区”和“省级以下政区”两个维度考察行政区划调整与政府职能转变问题。[31]

第二，区域论。持这一观点的学者认为，不同区域的政府履职重点和履职方式存在很大差别。特别是在经济发展水平不同的东、中、西部区域，政府在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能时，其侧重点和方式、方法会有明显差异。