《中共的治理与适应：比较的视野》导论

本书收录的论文源于2014年3月27―29日在江西南昌大学召开的“治理、适应与一党执政体制的稳定：比较的视野”国际研讨会。此次会议由久负盛名的“中国全球治理与发展研究中心”与德国“中国治理研究协作网络”共同主办，后者受德国教育与研究部资助，囊括了来自杜伊斯堡埃森大学、法兰克福大学、特里尔大学、图宾根大学以及维尔茨堡大学的研究中国的德国政治学者。德国“中国治理研究协作网络”是一个合作项目，它旨在将政治学与中国研究结合起来。它的主要研究议题就是分析中国的治理改革并剖析其对当代中国制度适应性与制度创新带来的后果。此外，此次会议的合作伙伴还包括南昌大学和浙江大学。

出发点：韧性威权主义

政治学领域一种由来已久的观点就是，威权体系本身在经济上是无效率、无创新的并且缺乏合法性。不仅如此，威权主义国家还被认为是“充满了内在的脆弱性，因为它们的合法性基础羸弱、过分依赖强制力、决策过程过于集中并且个人权力压过了制度规范”。中国近几十年的发展表明，上述论断太过于简单化：尽管按照政治学的标准中国被认为是一个威权国家，但是，它却实现了经济成功与政治稳定。中国问题专家中间已经发起了一场广泛的讨论，即为何中国共产党的权力――与前苏联相比――不仅没有崩溃，反而迄今为止显示出了相对稳定性。事实上，在中国公民眼中，中共统治还享有相对较高的合法性。

一个相应的问题就是，为何中国能够实现如此平稳的发展以及这种稳定性的原因何在?美国学者黎安友(Andrew Nathan)提出了“韧性威权主义”(resilient authoritarianism)，认为在中国，一个关键因素就是“一种能够对社会需求进行充分回应的威权体系，这使得它能够在很长时期内掌握权力”。美国政策分析家罗伯特・卡甘(Robert A. Kagan)提出了新的“威权巩固”概念。反过来，政治学者吉利(Bruce Gilley)则认为通过持续的制度变迁和制度绩效，中国的政治领导层获得了合法性。 加里・西格里(Gary Sigley)关注了政党―国家体制的重组; 沈大伟(David Shambaugh)则看到了政党―国家的收缩与适应并存;

韩博天(Sebastian Heilmann)与奥利佛・麦尔敦(Oliver Melton)强调的是计划体制的成功转型(有适应性的计划)以及将零星的试验吸收到宏观计划之中; 何包钢与马克・沃伦(Mark E. Warren)关注的是协商式威权主义的发展;布拉迪(Ann?Mary Brady)认为政党―国家利用媒体和宣传成功地影响了公共舆论; 赖特(Teresa Wright)表明不同的社会阶层和群体当中各有各的原因而依赖于政党―国家，因而它们不可能挑战中共的统治; 托马斯・海贝勒 (Thomas Heberer)与舒耕德(Gunter Schubert)认为，仅就政策实施以及体系的适应性和韧性而言，地方干部中的“战略群体”(strategic groups)以及地方政府(local state) 中的政策过程是至关重要的。 以上我们仅仅罗列了一些作者的代表性观点。

一个主要的问题就是，对于存在于中国的那些复杂制度、结构和过程而言，“威权主义国家”这个概念是否是合适的。 彼得・埃文斯(Peter Evans)早就提醒我们要注意“制度的单一移植”(institutional monocropping)的问题，即“将某种理想化的英美制度蓝图强加给他国”，而忽视特定国家的特性以及制度组织特殊性。 例如，传统的现代化理论的一个主要假定就是，威权国家将最终不可避免地转变为民主国家。正如格尔舍夫斯基与默克尔(Gerschewski & Merkel)等人指出的那样，那些有关民主制度将最终胜利的预测都具有一些“揣测特征”。

一方面，“威权主义”无法解释特定体系的运行模式及其制度质量。另一方面，它也无法解释为何既存在稳定的威权体系，也存在不稳定的威权体系。仅就中国而言，社会、政治和制度过程同时变得更为复杂、多元且碎片化，涉及众多类型的行为体。因而，我们需要分析这些内在机理并探究体系运行的逻辑与职能。亚当・普沃斯基(Adam Przeworski)将这种两难总结为这样一句话，即“苏联失败了，但是中国兴盛”，认为“‘一党制国家’这个概念不能解释这种区别”。

“西方”学术界关注的问题是哪种体系是“最好的”体系，强调的是法律和权利的重要引导作用。而在传统中国政治哲学中，关键的问题是如何实现“治”，避免“乱”。在它看来，应当通过一整套“礼”来引导社会和民众，儒家的“礼”应当对个体和社会群体施加影响，以使它们按照特定的方式思考和行为。当然，这些均非本文的分析范围。相反，我们的看法是，政治学显然还没有发展起合适的工具和范畴，可以对像中国这样的政治体制的经济社会发展与稳定进行更细致的分类。

地方政府的作用

长久以来，地方政府在增强国家能力、提升威权韧性方面的作用被低估。然而，不仅是中央国家作为“发展型主体”(developmental agency)发挥着“高级现代主义”(high modernism)作用，地方政府(市、县、乡镇)也在发挥着相似的作用。在中国，地方政府不仅肩负着(在中央方针范围内)执行上级权威主体的政策，同时，它也在执行政策过程中获得了更多的自由裁量权，即它能够根据当地的资源和特点来推动发展。地方政府必须首先解决当地的问题并确保社会稳定。进而，中央国家将一些决策权力移交给地方，同时，它也密切监督主要地方领导的实际表现。

地方干部要得到上级的注意并增加自己职位提升的机会，一个至关重要的方面就是进行政策设计(policy modelling)和政策实验。相应地，为了确定地方的“模式”，地方干部面临着上级的强大压力。从中央的角度看，地方政府应当具有创新意识并进行有效的政策实验，后者可以被推广到其他地区。政策实验的目标就是树立“模范”和“样板”，即追寻政治创新。 要成为一个“样板”，地方必须遵守中央和省市确定的各种规则和规章，后者也会定期检查“样板”的特点及其发展。 这种评估进一步强化了地方进行政策实验以及学习成功“样板”的压力，因为对地方及其领导层而言，这显示了他们的“先进性”。上级每年对“样板”进行考核，成功“样板”的树立或许能够提高地方领导层的地位及其考核分数。

中国国家的稳定性与合法性

稳定性与合法性是国家的显著属性。俞可平甚至认为，在中国，稳定具有高于其他目标的“首要价值”，并认为稳定是公共治理的核心目标。 这种观点的理由――恰如中共自己所声称的――就是，没有政治和社会稳定，过去和未来的所有经济成果都会受到严重威胁。在一些学者看来，这种观点代表了中国人怕“乱”心态的现代翻版。这就意味着，我们不仅要分析行政体系，还要理解中国韧性威权主义之所以存在的社会基础。进而，社会与社会群体所体认的政治价值、政党―国家塑造这些政治价值的努力以及政党―国家以一种符合意识形态的方式提出政策，都需要被视为是中国治理改革的内容而加以分析。

然而，在发展理论看来，威权国家绝无可能以一种稳定、“和谐”的方式发展。尤其是当存在威权国家结构、缺乏权力监督制衡以及法律与司法体系尚未充分制度化的情形时，现代化进程必然会导致社会和政治冲突。在影响深远的《变动社会中的政治秩序》一书中，萨缪尔・亨廷顿(Samuel Huntington)已经令人信服地描述了这种“现代性的辩证”(Habermas, 哈贝马斯)。在亨廷顿看来，那些正在经历从前现代向现代社会的根本转型的国家存在发生危机的巨大风险，传统社会结构的衰败、寻求政治权力的新财富阶层的兴起、地理流动性(geographical mobility)的增加、从农村向城市地区的移民、贫富之间差距的日益拉大、受教育水平的提高以及大众媒体的普及――所有这些都会导致一些无法达到的预期、因投资和消费品的分配而产生的地区和族群冲突、社会组织的技巧日臻成熟以及对于政府日益增长的、无法被满足的预期。所有这些现象都能从当今的中国找到，上述观点有助于解释现今中国民众中弥散的社会挫败感和愤怒。 这可以确切地描述中国现今存在的冲突。

因而，确保稳定是中国政治领导层的首要任务。“稳定”这个词指的是(政治)体系的稳定。在这里，“稳定”并不意味着缺乏任何结构变化(持续性)，而是指当面临社会动荡时，体系有能力恢复社会平衡、能够应对变化过程并以有利于政权的方式解决危机。 与制度崩溃带来的急剧的、根本性的变化相比，“适应力”能够带来增量变化与“渐进的转型”。

与“稳定”相关的问题和观念因特定情境的不同而不同。在中国的发展进程中，一个持续出现的特征就是，中国有能力从维护稳定的“正常模式”(normal mode of preserving stability)转向政策管理的“危机模式”(crisis mode of policy management)。正如韩博天(Sebastian Heilmann)令人信服地指出的那样，当面临至关重要的节点时，中国领导层总是一贯地从“正常模式”转向 “危机模式”――以维护稳定、进行政治决策并形成政策――进而再恢复到正常状态。 这种转向不仅仅发生在“文革”结束以及1989年的危机期间，它同样发生在1992年。1989年6月的“天安门风波”被平息后，改革政策和改革的持续性均广受动摇。1992年，最高领导人邓小平视察了南方的一些经济特区，重新将中国的改革进程纳入了正轨。在深圳以及其他地方的讲话中，邓小平指出，中国的改革开放进程应当进一步扩大，中国应当加大学习资本主义国家的力度，同时这些努力都应以稳定的维持为最后依归。

然而，在中国民众心目中，却产生了越来越强烈的社会不稳定感，这是由于社会不平等、不确定性、腐败、传统共同体的解体以及价值溃败之故。所有这些都是经历快速现代化的社会的典型特征。因而，中共政治领导层竭尽所能地将中共塑造为稳定和持续进步的保证力量，只有这样，才能实现现代化和民族复兴的目标。由于党的组织网络覆盖整个国家，因而，中共便能够持续性地干预所有层级的经济与社会进程，并解决冲突。 但同时，它也必须时刻寻找新的方式，以协调经济与政治机会方面的社会预期。

中国现体系的相对稳定与活力基于三大支柱之上：(1)一个确保经济增长的、成功的发展型国家; (2)进行制度调整与保证政策执行灵活性的能力;(3)深思熟虑的政治策略(deliberate political strategy)所支撑的合法性。政党―国家的政治技巧能够激发领导干部“进行改善的意愿” ，即发展特定领域或地域的意愿(例如，利用纪律要求来获得遵从以及利用党的意识形态确保统一的思想与目标感)。米歇尔・福柯(Michael Foucault)将这些技巧称为“治理术”(governmentality)――就我们的关注点而言，这就是指把“进行改善的意愿”灌输给地方干部和民众的政策，进而，他们会自觉地执行中央的政策并将中央领导层的目标视为他们自决的目标(self?determined projects)。反过来，这三大支柱的基石(它超越经济发展与治理术)则是中国领导层的能力状况(leadership status)，即其国家能力与威权主义的政治文化(这意味着大多数民众偏好于威权主义结构)。 这造成的结果可能就是“威权巩固”，后者或许可以解释为何像中国这样的威权体系并不必然会崩溃。