陈玲：中国高层领导小组的运作机制及其演化

摘要：本文从国家治理体系和政策过程两个角度考察了中国高层领导小组的运作机制。通过对中央财经领导小组和国务院科技教育领导小组的案例研究发现，高层领导小组是高层政治家和行政官员进行集体决策的机构，其职能定位和运作机制是一种正式的次级制度。领导小组嵌入正式的机构设置和运行机制，并创造出新的行政秩序和问责方式，以适应特定事项的治理。领导小组是中国适应性治理和共识型决策的实现机制。其实现机制就是通过一系列制度性的、结构化的方式来达成政策共识。

关键词：领导小组;国家治理体系;适应性治理;共识;决策

一、序言

“领导小组”的决策机制早在建国初就进入到中国高层决策体系。近三十年来，我国的国务院机构改革和决策制度逐渐走向理性化和制度化，同时领导小组也广泛存在于高层决策和政策协调中。领导小组在国家治理体系中扮演了何种角色?领导小组的制度设计和运行机制是怎样的?它与传统的行政首长负责制是冲突还是互补?领导小组如何促成政策共识?领导小组的决策方式在过去三十多年来发生了哪些变化?其演化方向是否有助于构建我国科学民主的公共决策制度?本文拟通过对中央财经领导小组、国务院科教领导小组等的案例研究来回答上述问题，并探索其理论解释。

本研究所指的中国高层领导小组是指中国共产党中央委员会和国务院设立的常设性领导小组，在名称上冠以“中央”、“国务院”或“国家”字头。由于机构设置和行政方式的上行下效，各部门、各地方也有不计其数的领导小组，其组织特征和运行机制不及高层领导小组规范，也不易被统计和观察到，因此不在本文的分析范围之内。然而，高层和地方的领导小组具有类似的组织决策特点，因此对高层领导小组的解读有助于我们理解我国决策体系中最为活跃、有效却不为人知的一面，有助于我们深刻把握公共决策的体制特征，从而有针对性的提出我国公共决策体制改革的未来和方向。

本研究拟从国家治理体系和政策过程的角度来考察高层领导小组。九十年代中后期，领导小组经历一次关键的制度化转型，高层领导小组成为国家治理体系中的重要组成部分。高层领导小组名义上是党的中央机构和国家中央政府的议事协调机构，但其组织功能的实质是集体决策机构。本文需强调的是，领导小组不是国家治理体系中的非正式制度，而是嵌入到党政制度体制内的正式制度;事实上，领导小组通过“一事一小组”的方式来创建了事本主义逻辑的行政序列和责任主体范围，从而实现特定范围内的共识协商和集体决策。作者进一步考察了高层领导小组的政策过程，发现九十年代中后期制度化后的高层领导小组不再单纯是领导权威的表达工具;相反，领导小组强化了公共决策组织的制度特征，例如：领导小组在议程设置上涉及全面的常规性的政策议题、运行方式上依托于正式的政府运行机构和流程、政策产出通常是纲领性和指导性的政策文件，等等。尽管如此，领导小组的运行频率和决策强度具有相当大的弹性，受领导权威、政策议题的影响而呈现出差异性。领导小组可以说是我国适应性治理和共识型决策的一种实现机制。

本研究的数据来源主要基于公开的档案、文件和资料，以及经受访者同意的部分访谈内容。本文的内容安排如下：第二部分介绍高层领导小组的由来和演变，分析其在国家治理体系中的功能和定位，以及其作为次级正式制度的表现特征;第三部分以中央财经领导小组和国务院科技教育领导小组作为案例，分析其在政策过程中的议程设置和政策产出。第四部分为本文的主要结论和政策启示。

二、领导小组在国家治理体系中的功能

2.1高层领导小组的由来和演变

领导小组脱胎于党的领导和民主集中制决策原则。上个世纪五十年代，我国确立了党管政府的体制，[②]1958年6月10日，中共中央决定设立财经、政法、外事、科学及文教等五个中央工作小组，分别由陈云、彭真、陈毅、聂荣臻和陆定一担任组长，对口管理国家的相应行政和司法机关。[③]1978年以后，邓小平提出“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”[④]的纲领性思想，随后在整个八十年代开启了党政分开的改革，因此文革后恢复或新建的中央领导小组也大多侧重党内政治领导工作。一次标志性的大规模调整发生在1987年12月，中共中央政治局第二次全体会议批准了中央机构改革领导小组《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》和中央书记处制定的《党中央直属机构改革实施方案》，撤销了一大批与国务院职能部门重叠的领导小组和办事机构。[⑤]1993年7月2日中共中央发出《关于印发<关于党政机构改革的方案>和<关于党政机构改革方案的实施意见>的通知》，在党中央设立12个议事性委员会或领导小组;此后又陆续成立一些新的领导小组。[⑥]目前，列入党中央部门机构的有外事和财经领导小组办公室，[⑦]正式公开的还包括中央防范和处理邪教问题领导小组办公室。[⑧]没有列入正式机构但为外界周知的还有党建、维稳、人才、巡视工作、对台工作、党务公开等领导小组。根据非官方的资料来源，现今共产党中央层面的“议事协调机构”共有26个。[⑨]十八届三中全会后还陆续成立了若干个新的高层领导小组，包括中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组等，极为引人注目。

领导小组这一组织形式从政党体系逐渐扩散到政府体系。国务院逐渐设立了数量众多领导小组，它们有的是承接了中央领导小组的职能转变而来，更多则是国务院新设立的。前者如国务院防治血吸虫病工作领导小组，其前身是1955年成立的中央血吸虫病防治工作领导小组(赖静萍，2010);又如1982年成立的国务院科技领导小组，实际上是由党中央发文成立。[⑩]多数国务院领导小组是因政府管理公共事务、制定和推行政策的需求而设立，例如国务院科技教育领导小组、国务院扶贫开发领导小组、国务院信息化领导小组等。它们在政府机构序列中统称为“议事协调机构”，其数量逐年变化，最多时达到85个(刘新萍等，2010)。最近一次有公开资料的正式调整是在2008年，调整后国务院常设性议事协调机构共有29个。[11] 此后国务院还新设立了一些领导小组，包括农民工工作领导小组、第三次全国经济普查领导小组等。[12]

除了常设性的领导小组，高层政治和政策制定中还广泛存在临时性的领导小组，例如国务院医药卫生体制改革领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组等。这些领导小组通常为了特定政策或短期任务而设立，在政策制定或任务完成之后即行撤销。这类领导小组的数量远多于常设性领导小组，运行方式更为灵活多样，但由于其制度化程度较低，暂不作为本文的研究重点。

2.3 领导小组决策是嵌入性的正式制度

领导小组不是非正式制度，更不是所谓的“潜规则”，而是一种嵌入性的正式制度，即“次级制度”。次级制度指依附于正式的组织结构构建、按照既定的正式流程和规范运行、但不具备独立的机构地位(如法人)的组织制度或运行机制。次级制度是渗透在组织各个部门中的二级机构。领导小组通过一系列嵌入性的次级制度将决策层的战略意图转化为政策共识和有效行政。领导小组的次级制度特征，表现在如下方面：

首先，领导小组并不改变既有政府组织体系和机构设置，而是悬浮在政府部门之上且超出单个行政部门的职责范围;但领导小组的成员构成则是由部门职务决定。例如国家科教领导小组由10家部委的一把手组成，总理任组长;[13]新成立的国务院农民工工作领导小组由29个部门的负责人组成，副总理任组长。[14]与此同时，领导小组的组成人员是由机构部门而定，而非基于小组成员的个人专长或权威;当该部门的相应职务的官员发生变动，领导小组的人选也将进行相应的程序性调整。相比较而言，中央领导小组的构成比起国务院领导小组的可预期性程度低一些，这是因为中央部门机构数量少，且机构设置多为扁平的委员会制。因此总体而言，领导小组的人员构成具有规范意义上的组织化、制度化特点。

其次，领导小组虽然以“小组”的集体形态出现，但内部结构具有清晰的层级和序列。组长、副组长、办公室主任、小组成员等职位由谁来担任、如何排序，体现了不同部门在该领导小组中的地位和排序。甚至有时为了刻意强调这种地位和排序，还会出现“双组长”的情形。例如11个部门负责人组成国务院医改领导协调小组，由发改委主任和卫生部部长任双组长，以突出这两个部门在医改政策制定中几乎同等重要的地位。领导小组的排序同样体现了“事本主义”的特征，取决于该部门在事项中的重要性，而不是其行政序列的机构排序。有些领导小组超出政府行政部门的范畴，如国务院农民工工作领导小组中就包含了党的中央机构，但却被列在政府部门之后。因此，领导小组的上述结构特征蕴含了内在的、并且是一致性的事本主义制度逻辑。

第三，领导小组的决策方式以会议沟通和协商为主，但并非头脑风暴式的讨论或随意性的即时互动，而是遵循由制度衍生而来的正式规则。例如，会议所议事项、文件及政策需在事前经过办公室(通常设在“牵头部门”)的充分准备和酝酿、并在各个相关部门中流转和征求意见;会上各部门的发言也有一定的规则和要求。尽管领导小组提供了基于人际沟通的部际意见交流舞台，能够传达仅靠书面意见无法体现的、丰富的政策原委、权威意志或个人影响，正因为如此，领导小组比常规的部际协调机制更有效率、易达成一致，不过总体而言，领导小组的内部运行依托于政府机构的正式流程和常规机制，依然是高度制度化的和正式的。

第四，领导小组的办事机构往往依托于正式政府部门，甚至有的中央领导小组办公室本身就是政府机构，即“一个机构，两块牌子”。例如中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委;又如中央对台工作领导小组办公室与国务院台湾事务办公室，中央保密工作委员会办公室与国家保密局、中央密码工作领导小组办公室与国家密码管理局，都是“一个机构、两块牌子”的情形。事实上，由于领导小组及其办公室没有“三定”方案，无机构、无职能、无编制，一般情况下只能依托现有的正式部门、抽调党政机构或企事业单位中的人力来履行工作。

2.3 高层领导小组的决策功能

学界关于高层领导小组的功能有两种不同的看法。一种看法认为高层领导小组是具有民主集中制性质的集体决策机构，是“党管政府”的制度工具。例如邵宗海(2005)认为，由于领导小组的成员一般都涵盖党和政府相关部门的主要决策者，因此中央领导小组构建了“党与政府之间的制定政策的共识基础”，党用“先天的”、“应当的”一致性，来克服政府部门之间“先天的”、“本位的”分歧。唐亮(1997)基于党的早期实践，甚至把中央领导小组看做是“党的行政担当机构”。另一种看法认为是高层领导小组是党政之间、政府部门之间进行信息沟通、议事和协调的非正式机构(程同顺、李向阳，2001;周望，2010)。这种看法的主要依据是，领导小组处在政府机构“三定”(定机构、定职能、定编制)方案之外，不是正式的行政法人，不具备行政主体资格，无法对外承担行政法律责任;领导小组主要起到决策评估、决策咨询和协调监督等辅助性作用(吴晓林，2009)。

国外的中国研究学者则将上述两种职能视为党政之间的差异。例如米勒(Alice Miller, 2008)认为，政党体系内的领导小组，尤其是“中央”领导小组，往往是政党领导人施展个人权威的工具，而政府体系中的领导小组则是部门间的沟通协调工具。

不同于上述观点，