赵进斌：社会主义新农村建设中农村污染治理的思考与建议

[摘要]：以悠久传统农业文明历史著称的中国，本来拥有最古老的农耕文化和最美的乡村。但进入二十一世纪后，经济开发如火如荼，城市化的大拆大建，房地产高歌猛进，加之传统的城乡二元结构体制治理方式，使得广大农村环境污染一直未得到有效治理。农村日益衰败。数千年延续下来的民俗和文化不断消失，乡愁成了一种奢侈品。在建设生态文明成为国策的形势下，建设生态山东是一项功在当代、惠及子孙的宏伟事业。对广大农村环境污染的有效治理，对传统乡村的保护，对乡村文化遗产的挖掘，建设各有特色的小城镇、村居，是乡愁得以附着的根基。社会主义新农村建设和新型城镇化建设，应着眼于人口自由迁徙和流动的基础上，弥合城乡差别、地域差别，让居民能够就地择业发展，望得见山、看得见水、记得住乡愁。

[关键词] 乡愁；城镇化；污染物；治理

建设社会主义新农村是党中央根据科学发展观的要求，统筹城乡发展的重大战略举措。十六届五中全会首次在新世纪提出建设社会主义新农村的目标，要求把"建设社会主义新农村"作为全党全国人民的一个重大历史任务，放在经济社会发展的突出位置。十七届五中全会进一步把"推进农业现代化，加快社会主义新农村建设"作为"十二五"时期的一项重大任务，列入"十二五"规划建议的十大发展战略之一，充分显示了建设社会主义农村在推动我国国民经济和社会又好又快发展中的巨大作用，对于全面实现小康社会的奋斗目标具有紧迫的现实意义和深远的历史意义。

改革开放以来，"三农"问题成了每届政府都十分关注的重大问题，但"三农"问题却始终未能得到很好的解决，始终是政府关注的焦点。特别是进入21世纪后，随着中国现代化、城市化进程的加快以及民众生活节奏的加快和观念的转变，对外开放带来的西方文化流行的影响，上个世纪70年代以后出生的大量的农民工长期外出打工，如候鸟一样只在逢年过节才返回农村做短暂停留生活方式，使得如今广大农村成为老、弱、病、残留守的荒凉家园，加之我国长期存在的城乡二元经济结构的治理方式，使得农村本来就落后于城市的各种基础设施缺失、破败的矛盾更加突出。特别是在生活垃圾处理方面，几乎一直处于空白。几十年来，国家财政体系对农村环境保护的投入十分有限，农村普遍性缺乏生活性垃圾收集处理的工具和手段，农民的环保意识一直较为淡漠。目前的农村，包括众多的城乡结合部，成为环境污染的藏污纳垢之地，到处都是污染物、垃圾存留地，农村各种污染源汇集叠加状况触目惊心，塑料袋垃圾填充满的水沟、池塘臭不可闻比比皆是，已是不争的客观事实。

造成目前广大农村出现这种局面的主要原因有如下几个方面：

一、21世纪之交的财税改革削弱了基层公共治理与服务能力

上个世纪八十年代，国家曾在乡镇基层设立一套分工细致的党政体系，各种对等对口的党政机构，还根据专业化分工的方式设立了"七站八所"；村干部也成为拿固定报酬的"准官员"；但"上层建筑"这一系列的行政化、专业化的改革，恰恰与乡村社会小农经济的"经济基础"不匹配。因为城市与乡村长期存在着不平等的权力关系，政府职能的"缺位"现象表现在公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业，由于资金不足而严重滞后。根源在于我国经济社会发展长期存在着城市偏向的公共政策，如工农业产品的"剪刀差"户籍制度壁垒等，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达城市与凋敝的乡村并存的格局。

1990年代以后，市场化的因素全面而深度地渗透进广大乡村，加速地改变了原先的农村的社会结构和文化价值系统，由于乡镇工作人员完全靠国家在农村 "三提五统" 税费来养活，从而加剧了农民与国家对立与认同的紧张关系。在国家取消了"三提五统"税费，力图通过加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，将国家与农民的"汲取型"关系转变成一种"服务型"关系。想通过规范基层政府的财政运作来达到对农村社会的有效治理。但事实上，税费改革后基层政府不仅没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离旧有的联系，成为无关紧要，可有可无的一级政府组织而"悬浮于乡村社会之上"。虽然从2005年起，国家在乡村兴起了声势浩大的"新农村建设"，但从各地的实际状况来看，大多只是在进行基础设施建设，并未同步进行组织建设和文化建设，基层政权的"悬浮"状态并没有得到改变。市场经济的浸透和冲击使得农村社会不再是传统意义上的乡土中国，传统的乡情被市场经济利益所替代，这深刻揭示了中国现代化过程中所面临的两难境地。在国家权力后撤、市场化浪潮冲击、意识形态领域的世俗化三重作用下，乡村的基层组织整合能力遭到削弱，呈现出松弛、低效的状态，村庄共同体已趋于解体，"三农问题"已成为举国上下关注的焦点问题。[1] 当前广大农村农民阶层对国家与社会的责任义务观念的普遍缺失，已经成为趋势。从对农村走访调查的结果来看，无论是从政治层面对国家的责任着眼，还是从经济层面公民依法纳税义务考量，抑或是从法律层面规定的义务关系，或者从社会伦理道德责任与义务思考，农民这种国家与社会责任义务观念的普遍缺失，不仅表现为农民群体对国家观念、国家意识、国家利益观的薄弱，而且日益成为当前国家（政府）与农民（乡村）间权利义务关系中制度性关联的最显性的障碍。没有经济利益诱导的手段，任何建设公共事业、环保卫生治理的政策在农村都会事倍功半、成效低下。

二、农业污染长期缺乏有效治理，导致农村环境卫生治理的混乱无序和脏、乱、差的境地。

由于我国人口对环境的压力过大，经济增长较快，加之技术与管理水平较低，环境污染和生态破坏的现象特别严重。随着乡镇工业的迅猛发展，农村的环境污染呈急剧蔓延之势，2014年4月18日环境保护部和国土资源部联合发布的一份报告显示，自2005年到2013年进行的研究，对中国630万平方公里的国土调查，全国2/3的河流近五分之一的耕地遭到污染。全国土壤总的污染超标率为16.1%，而耕地的超标率为19.4%。报告中写道，"工矿业、农业等人为活动是造成土壤污染或超标的主要原因。"更确切地说，工业废弃物、污水灌溉、滥用农药化肥、农药残留污染、畜禽养殖场废弃物污染四大类。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家，而利用率仅为30％－35％，流失的化肥、农药造成了水体和土壤污染。农业种植业伴随蔬菜、水果产业化以及大棚单产量的增加，更是依赖于大量施用化肥、农药，直接导致了耕地污染。农业污染量占全国总污染量的1/3-1/2,已成为水体、土壤、大气污染的重要来源。

农业污染还导致地下饮用水水质日益变差。含有农药化肥的农田水以及被污染的水塘的水通过地表渗入井中，广大农村村民长期饮用含有农药化肥的井水，健康受到影响，癌症高发。目前我国广大农村的饮水主要来自打的土井水、泉水、地面水。我国首次农村饮用水与环境卫生现状调查结果显示，44.36%的农村饮用水未达到基本卫生安全。这就是淮河两岸有那么多癌症村的重要原因之一。越是靠近河，癌症发病率越是高，而且大多是胃癌、食道癌等消化系统癌症。不仅如此，从淮河流域的"上游、中游到下游，消化系统肿瘤的死亡率呈现出梯度上升趋势，下游一些地区又比上中游地区高出很大一截"。显然，在淮河流域的一些地区，环境污染加剧了癌症发病的增长势头。伴随农民生活水平的提高，农村生活污染也在增多，尤其是现在生产的各种包装、废旧电器、电池、塑料制品，人畜排污等等。我国大部分农村没有垃圾、污水处理设施，生活垃圾70％左右没经过无害化处理，生活污水绝大多数是随意排放，严重影响农村人居环境。[2]

环境保护部、国家统计局和农业部发布的《第一次全国污染源普查公报》给人一种印象：农村对中国环境污染的贡献超过了城市。2011年3月28日，环境保护部召开全国农村污染防治工作会议，称：农业源主要污染物如化学需氧量、总氮、总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，分别占全国总排放量的43.7%、57.2%和67.3%。全国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中，大部分未经处理随意排放；化肥年施用量达到4700多万吨，有效利用率不到35%；全国4万多个乡镇约60万行政村绝大多数没有环保基础设施。副部长李干杰在讲话承认：长期以来，"重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源，轻面源"的环保城乡差距十分突出，农村环保欠账过多。在近年环境保护部处理的来信中，反映农村环境问题的占70%，来访中，占80%[3]

三、广大传统农村主要存在如下几个方面的严重环境污染：

（一）养殖业污染，农民养猪、养鸭、养鸡等养殖处于自由散乱状态，污染一直没有得到有效治理，大部分畜禽养殖粪污、废弃物的排放未经过无害化处理。主要原因在于：受工业化的生产模式的影响，过量人工添加剂饲料的投放，农药、畜药、催生剂的广泛使用，一些农村散养户的环境卫生意识不强，畜牧业污染监管的不力；屠宰场(户)污水处理设施投资较大，大部分屠宰场(户)无力负担高额的污水处理投资；部分养殖户、养殖场所场缺乏资金，不能综合利用，没有能力筹建的沼气池；一座养猪场臭半个村庄的现象比比皆是。大棚式养鸡、养鸭、养奶牛粪便露天污水横流、臭气空气污染严重等问题十分突出。

（二）种植业农药污染一直未得到有效治理。随着各种病虫害抗药性不断增强，目前农业种植几乎没有不依赖农药的作物品种。在各种农药的投入使用上，相当一部分农民还存在违规使用高毒、高残留农药的问题；病虫害防治难度大，目前推广应用的生物农药、植物源农药防治效果不够好、成本高、持效期短，有相当一部分病虫害仍需用化学农药防治，高效低毒的植物源农药、生物农药缺乏；无论是种植或养殖，毒性较强的化学农药使用还必不可少，农民对农药的依赖程度居高不下。2008到2009年，绿色和平组织曾对北京、上海、广州三个城市中多家大型超市的17种蔬菜、水果进行过抽样检测，结果显示，农药残留量排在前三位的分别是：黄瓜，含有4-13种不同农药残留；草莓，含有1-13种；油菜，含有1-12种。疏菜中农药残留量如此之多，农药对土壤的污染就可想而知。直接向土壤或植物表面喷撒农药，是使用农药最常见的一种方式，也是造成土壤污染的重要原因。另外，农民在选择用农药上普遍存在侥幸心理，即自家吃的不打药或少用药，到农贸市场出售的大量用药的现象普遍存在。县乡食品卫生监管部门对农贸市场出售农副产品交易的监管大部分仍是空白点，农民的环保质量安全意识急待加强。

（三）自上世纪80年代起，"五小"乡镇企业--小煤矿、小炼油、小水泥、小化工、小制革遍地开花，加上土法上马的炼铁、造纸、印染、炼砷、铅锌采选等私营企业迅速发展，迅速地污染河流、土地，破坏生态环境。还有不少原处城市的污染企业，由于城市环境治理日趋严厉，这些企业为了生存降低成本，而大规模地迁往乡镇农村或选址农村。这些企业普遍存在不依法保有和周围农村生产、生活区域的法定距离，有的废水、废气、粉尘处理设施备而不用，只应对检查，有的违法排污，严重的直接危害周边农村人的生命、健康，其次，则造成水流、土地污染，进而污染到农产品、畜产品、水产品等。

（四）劣质塑料制品生产与使用泛滥成灾。近年来，随着塑料薄膜、塑料袋、塑料制品的广泛应用，广大农村已呈现出无村不塑、无地不塑的局面。塑料制品成为最主要的污染源、污染物。这些塑料制品生产厂家，大都落户于乡镇驻地或村居。随处可见的塑料袋及制品大量使用，随意丢弃，到处都是花花绿绿塑料袋在飞舞，只在雨季才存贮水的河流、沟壑、池塘里，漂浮、盛满着各种塑料袋、塑料制品，经长年累月浸泡散发着难闻臭气。