虞崇胜：国法与党纪：“双笼关虎”的制度逻辑

【爱思想编者按】十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为通过制度反腐，把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。《探索》杂志委托任中平教授约请胡伟、任剑涛、许耀桐、虞崇胜等学界翘楚纵论反腐大势，受杂志社和任中平教授委托在此推出，以飨读者。

腐败治理的制度逻辑

党的十八大以来，新一届中央领导集体以空前力度开展反腐败斗争，取得了令人瞩目的成效，极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心，提升了党的形象，巩固了党的执政地位。近期召开的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，为将反腐败斗争全面纳入法治化、常态化和制度化轨道，为反腐败斗争从以"治标为主"转向"加大治本力度"，即通过制度反腐，进而把权力关进制度的笼子，提供了制度性保障和方向性引领。那么，用什么样的制度的笼子才能关住权力？应该以什么样的制度选择、制度设计和制度安排来推进腐败治理？制度反腐的可行路径应当如何选择？怎样具体实施制度反腐策略？学界对这些问题的研讨非常热烈，众说纷纭，见仁见智。看来，值得讨论的空间不小。为此，我联系了国内政治学界几位知名学者，借《探索》杂志的"探索笔会"栏目，以"腐败治理的制度逻辑"为中心话题，畅所欲言，各抒己见，以期将讨论进一步引向深入。                                          --――特约召集人 任中平

摘要：权力不受监督制约，必然腐败，其害猛于虎。党的十八大以来，把权力关进制度笼子已然成为中国反腐败的主旋律。这里所说的制度，虽然包括不同层面的制度，但其中最重要的无疑是国法和党纪。正是由国法和党纪共同构成了中国特色社会主义反腐败制度体系--"双笼关虎"的反腐败制度体系。所谓把权力关进制度的笼子，主要是指把权力关进国法和党纪的笼子。然而，国法与党纪既有联系又有区别，从制度结构逻辑来看，国法与党纪共同构成反腐败的制度体系；从制度地位逻辑来看，国法高于党纪；从制度执行逻辑来看，党纪严于国法；从制度发展逻辑来看，必须将党纪与国法衔接和协同起来，才能收到"双笼关虎"的制度功效。

关键词：国法；党纪；"双笼关虎"；制度逻辑；制度结构逻辑；制度地位逻辑；制度执行逻辑；制度发展逻辑

中图分类号：D62；D26文献标志码：A文章编号：1007-5194（2015）02-0000-09

权力不受监督制约，必然腐败，其害猛于虎。综观党的十八大以来的反腐实践，党中央反腐败的重要战略部署就是加强制度建设，把权力关进制度的笼子。毫无疑问，在社会主义中国，国法和党纪是制度建设中最重要的内容。把权力关进制度的笼子，其实就是把权力关进国法和党纪这两个笼子，即所谓"双笼关虎"。本文仅从制度逻辑的角度，对党中央"双笼关虎"的反腐战略作一些初步探讨，并就国法与党纪关系的科学定位问题提出一些并非完全成熟的意见，以期引起理论界和学术界的进一步讨论。

1"双笼关虎"的制度结构逻辑：国法和党纪共同构成反腐败的制度体系

改革以来反腐败的实践一再证明，只有把权力关进制度的笼子，才能从根本上遏制腐败的滋生和蔓延。因此，在改革开放的不同阶段，中央领导集体都十分重视反腐败的制度建设。早在改革开放之初，邓小平在《党和国家领导制度改革》的讲话中就明确指出："领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。"[1]332在后来的反腐败实践中，我国各方面的反腐败制度建设取得了前所未有的成就，2010年，包括国家基本法律和党内基本法规在内的社会主义法治体系已经基本形成。

必须充分注意的是，社会主义法治体系不同于以前所说的单纯的法律体系，它是一个完整的法治体系结构，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。也就是说，这是一个包括国家法律体系和党内法规体系的完整系统。在这个完整的法治体系中，相对于国家法律体系来说，党内法规体系则显得更具中国特色。

毫无疑问，党内法规是党的制度的重要组成部分，科学的党内法规决定着党的兴衰，也关系着国家的命运。一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志之一。党内法规是党内规章制度的高级形态，党规党纪建设是党的制度建设的核心环节。就中国共产党历史而言，党内法规这一概念，是毛泽东1938年在党的六届六中全会上首次提出来的。1990年，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，在改革后正式使用了"党内法规"这一名称。党的十八大以来，新一届中央领导集体为了加强党内规范建设，于2013年5月颁布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）。这两部党内法规的制定和发布，对于推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。

根据上述两个文件的规定，党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。但是，有学者将党规与国法并列，认为《制定条例》和《备案规定》的制定与发布，使党有了第一部正式、公开的党内"立法法"，对推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设、提升党的建设的科学化水平、丰富拓展执政党建设的新路子，具有重要意义。必须指出，如此拔高党规的地位和作用，并不一定有利于党内规范的发展，同时也不利于将国法和党纪统一和衔接起来。其实，党规就是党规，它并无国家法律的地位，过分拔高党规的地位和作用，反而会限制党内规范的常态化发展。因为，一旦将党内法规纳入"法"的范畴，就必须提高党内规范的民主性和科学性要求，制定起来就要求更加严谨和科学。党规不同于国法的优势恰恰在于其灵活性和及时性，如十八大后出台的八项规定，由于及时和迅速，在整顿党风和遏制腐败上取得了显著效果，受到人民群众的一致好评。

党的十八大以来，党中央对加强反腐败的制度建设作出许多重要部署，习近平多次强调，要"把权力关进制度的笼子里"。这里所说的"制度笼子"主要包括国家法律制度的笼子和党内规章制度的笼子（即"双笼关虎"）。

为了使国家法律体系和党内规范体系统一起来，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一[2]。

改革30多年来，中国的法治建设与改革开放相伴而行，共同成长，其成就之大有目共睹，举世罕见，中国特色社会主义法律体系基本构成，依法治国的治国方略得到全面推进。但是，由于传统的惯性和法治的不够完备科学，没有把权力完全关进制度的笼子，有的甚至一旦权力在手，就把一个地区、一个行业当作自己的私家后院，置国法党纪于不顾，戏弄法律，擅权妄为。有的党政干部，虽然对于国法党纪有所敬畏，行事处世知所分寸，但是，思想深处没有法治思维和法治素养，决策办事很少考虑于法有据和法定程序。许多腐败官员在忏悔时，都讲到自己之所以腐败，除了思想蜕化外，就是不知法、不懂法。许多党政干部习惯于批条子、作指示，而不习惯按法律程序办事。民间有人对这种现象编了一个段子：黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（批示），笔头不如口头。这种说法虽然有些片面，但确实道破了权大于法的普遍现象。

权大于法的现象，其主要原因是权力过于膨胀、过于集中，缺乏制约和监督。而权力过分集中的过程，又往往打着加强党的领导的旗号。在这个旗号下，一切权力被不适当地、不加分析地集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，什么事都由"一把手"拍板。党的领导因而变成了个人领导。这是对党的领导的严重曲解。对此，邓小平当年就有过严厉的批评。因此，建构法治传统，克服权大于法的问题，关键在于破除权力迷信，将权力关进制度的笼子。在国法与党规关系问题上，就是要把国家法律体系和党规党纪体系统一起来，构建"双笼关虎"的制度体系。

十八大以来，习近平多次强调要把权力关进制度的笼子，要求各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。十八届四中全会《决定》不仅提出了依法治国的理念、原则、目标和路径，而且作出了依法治国的制度性规定，从健全宪法实施和监督制度，到建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，涵盖了立法、执法、司法的方方面面，为确保落实依法治国基本方略、在全社会形成法治传统构建了制度保障，这就从国家法律的角度构建了反腐败的制度笼子。与此同时，《决定》强调，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障；党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行；完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系；注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。由此可见，十八届四中全会实际上已经从国法和党纪两个方面构建了"双笼关虎"的反腐败制度体系。

为了有效地开展反腐败工作，必须准确把握国法与党纪的关系，科学构建反腐败的制度体系，并且认真总结权大于法的深刻教训，将国法与党纪统一和协同起来，充分体现"双笼关虎"的制度结构逻辑。

其一，坚持和依靠党的领导，统筹协调反腐执纪与反腐司法工作。反腐执纪与反腐司法既是反腐败斗争的重大政治任务，也是建设社会主义法治国家的重要内容。因此，必须把反腐执纪与反腐司法纳入制度建设的总体规划，与经济社会发展和法治建设、党的建设一起部署、检查、落实和考核。要充分发挥反腐败协调小组的作用，在整体设计、系统规划、强化治理和对查办重大案件中的重大部署、重大问题的协调会商等方面，进一步明确具体职责和程序，以适应反腐败斗争新形势的要求。要正确处理坚持党的领导与依法依纪行使职权的关系，