王凌峰：中国式政治制度的一种新构想

【摘 要】 如何在吸收人类政治文明普遍成果的基本前提下，设计出符合中国国情、具备高度可行性的政治模式，已经成为当前中国改革深化需要解决的最重大理论问题。本文提出了以“多数党法定制”为核心，司法、行政、统计审计和国家控制媒体4者分立，但在严格条件下又受制于立法机构的“立法权主导下的四权分立制度”，讨论了不同于西方三权分立“平行制衡”的“交叉制衡” 新模式。

【关 键 词】 中国式 政治制度

一、中国政治体制改革的3点基本共识

1.1 必须尊重人类政治文明的普遍成果

所谓“人类政治文明的普遍成果”，是指经过世界各国漫长的政治文明实践，已经得到充分证明的原则，诸如“权力制衡”、“公共信息透明”等。中国人民大学毛寿龙教授在《政治制度设计的基本原则》一文中进行了很好的总结（《复合共和制的政治理论》中文版译序，上海三联书店1999年）。

应该承认的是，在“人类政治文明的普遍成果”研究方面，无论是经典马克思主义理论、前苏联传统马克思主义还是中国的马克思主义研究者，在整体上都没有达到西方政治学研究的深度和广度。台湾东吴大学政治系教授吴文程在为哥伦比亚大学教授Giovanni Sartori著、台湾国立编译馆1998年出版的《比较宪政工程》一书做序时指出“西方政治学研究的深度和广度都是众多自称马克思主义的跳蚤所不及的”，此语并非妄言。比如，投票与选举的概念非常容易理解，但表面上看起来很简单的投票程序实际上存在复杂的多种可能性，选举同样如此。西方政治学对投票与不同选举制度产生的选举结果差异进行了深入研究，然而马克思主义著作却对此罕有系统研究，这在技术上大大妨碍了社会主义民主优越性的实现。

因此，中国政治制度必须充分吸收世界政治文明（当然也包括中国本身，比如唐朝的行政三分立制）的普遍成果。在此基础上，才可能论及创新。

1.2 民主模式的多元实现形式与“中国特殊论”

民主作为一种普适价值理念是放之四海皆准的，但不同水平的经济基础、历史传统等因素所构造成基本国情的多样性、复杂性决定了民主模式的多样性、复杂性。尊重承认西方政治理论和实践的先进性，并不意味着一切照搬西方民主。

美国创建之初并没有照抄当时欧洲的民主模式，而是从美国国情出发，经过费城制宪奠定了美国的联邦制和三权分立体制【1】。但今天的美国领导者却非常热衷于“输出美国模式的民主”，要求其它国家全盘接受美国民主模式。事实上，即使是很多西方国家也并没有完全效法美国的政治体制。而那些对美国模式照抄照搬的发展中国家中却鲜有成功的范例。对此邓小平多次表示，“美国的制度中国不能搬”，“要求全世界都照搬美、英、法的模式是办不到的”。

西方民主模式固然不能机械效仿，20世纪社会主义运动的正反经验充分说明，社会主义国家之间政治体制同样也不能互相抄袭。邓小平曾对波兰前统一工人党领导人雅鲁泽尔斯基说：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也不是很成功。即使在苏联是百分之百成功，但是能够符合中国的实际情况吗？能够符合波兰的实际情况吗？各国的实际情况是不相同的。” 早在1919年梁启超游历欧洲后所写的《欧游之一般观察及一般感想》中就早已经指出：“讲到国计民生上，社会主义自然是现代最有价值的学说。国内提倡新思潮的人，渐渐的注意研究他，也是很好的现象。但我的意见，提倡这主义，精神和方法不可并为一谈。精神是绝对要采用的，至于实行的方法，那就各国各时代种种不同。”

在政治模式设计上，既然有“美国特殊论”，那么“中国特殊论”自然也是可能的。康晓光在其《中国特殊论――对中国大陆25年改革经验的反思》一文中提出了“中国特殊论”【2】。康晓光认为“我相信西方经验不能支配中国的未来，中国的未来不会简单地重演他人以往的经验。这就是中国特殊论的基本命题。”

问题在于，尽管康晓光提出了“中国特殊论”，但如果没有具体的政治和经济模式来予以体现，“中国特殊论”始终就只能是一个缺乏实践价值的理论概念而已。今天中国政治体制改革的研究已经不再处于20世纪80、90年代的理论补课阶段，而是进入提出具体改革模式的实践阶段。当代中国政治学研究者的根本任务并不在于其他，而在于设计出一个能够实现已经被证明的各种政治制度设计一般性原则、同时又要符合中国国情的渐进改革方案。所以下文没有进行学院化的理论讨论，而是直接表述具体设想。

1.3 必须采取渐进改革策略

中国政治体制改革应放弃激进的休克式疗法，采取渐进改革策略，经过90年代中期的激烈论证之后，已经成为主流观点。对此已经有很多精彩阐述，不做赘述，可以参考文末资料。

二、中国模式民主制度的核心制度设计

2.1 政党制度设计：多数党法定制度

政党是社会各利益集团表达利益诉求的最主要组织手段。在讨论中国政党制度时，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多党制在目前以及未来相当一段时期内都不适合中国，这是中国政治体制改革不能动摇的基本前提之一。对此已经有很多论述不再赘述。但是这并不排除核心执政党与其它民主党派以某种方式分配公共权力，为共同的阶段性目标努力，实际上这也是解决中国政治体制改革的唯一途径。笔者认为，这个多数法定的执政党在当前以及未来相当长一段时期内，毫无疑问是中国共产党，下文就以此为前提展开讨论，不做更多说明。

中国政党制度目前实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国共产党是法定的执政党，其它民主党派是法定的参政党，执政党与参政党之间地位与公共权力的相对大小不是通过选举投票，而是基于各政党在历史上积累的政治资源大小来确定的。

尽管这一政党制度在革命战争年代曾经发挥过积极作用，但在和平建设的今天暴露出很多不足。最大的不足就是参政党参政决策权力没有真正的制度保证，因而参政党难以有效监督中国共产党。革命战争时期权力集中无可非议，但是和平革命建设时期，权力过于集中已经暴露很多弊端，因此根据历史条件需要，调整党与其它政党之间的权力分配关系已显得非常必要。

2002年６月，复旦大学浦兴祖等人受有关部门委托，对国外政党现象开展专题研究，撰写了《研究国外政党政治，反观我国政党制度后的几点思考》的研究报告，报告坦率提出：“我国政党制度在理论上存在多元政治力量间的权力制衡机制关系，但是由于参政党与执政党之间的关系还未理顺，参政党本身的功能也不健全，这造成现阶段中国参政党与执政党的关系，与西方国家相比我国的政党制度缺少独立的监督机制。”报告进一步明确提出，“在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构，把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，如积极推进政党法的出台。” 2005年3月正式颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》已明确提出各级领导职务中确定适当比例的民主党派人士。

对于新时期下的多党合作，可以考虑以下方案：

■ 各政党内部机构与政府机构独立。人大、政协合并形成新的人民代表大会。各级政府官员不能同时兼任人大代表职务，更不得兼任人大主任。人大主任和其他代表一样只有一票投票权，由各党代表轮流担任。

■ 人大和行政机构中，共产党与其它政党人员比例有2种确定方法：一是不同行政层次比例不同，比如乡镇、县级权力机构共产党员占50％，省部级权力机构共产党员占60％，中央权力机构共产党员占70％。二是全国各级人大和行政机构均为一个统一的固定比例如65％，显然前者更灵活，更能适应各层机构的不同情况。当然以上比例只是一个设想，具体为多少可根据各级权力结构特点以及其他因素再行讨论。

■ 直辖市、省部级以上级别的多数行政机构正职领导由共产党人担任。少数部门正职可由其他政党党员担任。具体规定可在相关法律中予以明确。

■ 对于无政党独立人士全部归入“无政党候选人”类别，预留一定比例名额，按照上述原则作为一个“虚拟政党”进行相应对待。

■全国人大设置政党管理委员会，负责政党注册管理等事宜。

在宪法中对此思路予以原则性确定，具体比例等由《选举法》等普通法律予以明确。可称以上制度设计为“多数党法定的政党制度”。

2.2 多数党法定政党制度的巨大优点

尽管很多国家政党结构中，都存在一个占优势的主要政党，比如印度的国大党、新加坡的人民行动党等，但是本文设想的多数党法定制度与这些情况的本质区别在于将占优势的主要政党地位通过法律形式予以确定，实质上就是通过法律认可的一党独大制。优点在于：

坚持以一个党为核心执政党，可以避免政党力量均衡相持不下的情况下，社会阶层围绕一些基本公共命题出现僵持局面，甚至诱发社会局势振荡的可能性，这在2004年美国大选以及乌克兰大选都有明显的表现。以简单多党制和简单比例代表制为例。比如在以色列组织一个政党条件很低，各政党得票率有1．5％即可进入议会，政党参加议会选举还能够得到国家的经费支持，所以人口不到600万的以色列政党众多，一度有27个政党。大选中选票分散，难以形成一个在议会占有多数席位的大党，政府频繁解散，甚至议会本身也自行提前解散了多次。1999年产生的第15届议会参加竞选的有27个政党，进入议会的有17个，120个议席中工党(23席)和利库德集团(24席)总共只占有47个席位，不到总席位的一半。因此大党无论是工党还是利库德集团都不能单独组阁，必须依赖中小党派的支持组成联合政府。大党不得不接受中小党的政治要价，埋下政局不稳定因素。“多数党法定”制度能够完全避免这些情况。

完全实现了党的意志通过民主程序体现的目标。举例来说，不必每次全国人大会议换届之前，中共都要召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大讨论；而是以人大会议的多数党身份提交议案，实现了以民主方式实现党的意志之目标。

可以通过灵活调整政党在国家机构中的比例来实现政党间竞争程度的调控，当然一旦确定就不能轻易改动，只能够通过法律程序改变。由于各级国家机构中，各政党席位比例确定，少数党也无须担心多数党滥用多数党地位，取消少数党席位，这为党内外形成真正有效的竞争和制衡关系奠定了制度基础。

在保证中共领导权前提下，解决了中共党委与政府之间的机构重复设置问题。中国从中央到地方各级党组织与同级政府系统结构相似，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间都存在机构重迭与职能交错的问题。河南省平顶山市某国有企业曾经出现过党委书记开除厂长党籍，厂长开除党委书记厂籍的荒唐事件，就是党委与政府权力重叠导致矛盾的一个典型例子。“多数党法定制度”在保证中共领导权前提下解决了这2个问题。

有利于实现国家财政与政党经费的分离。政党不管是否执政，本身只是一种政治团体，而不是国家机构。从学理上说，国家财政没有任何依据应该供养各个政党。但是长期以来，在苏联模式的影响下，中国以党代政、党政不分体制根深蒂固，从中央到地方建立了一套与国家政权机构相重迭的党组织系统。如果实施多数党法定制度，无论是执政党还是参政党，其政党系统大部分都与国家机构系统融合起来了，诸如党纪委等属于执政党内部机构，可以这样考虑：一部分人员独立为党内机构，一部分进入人大。在这种情况下，即使国家还需要向各政党拨付一定经费，透明度大大增加，数额也将逐步减少。对于国家拨付给各政党的经费，需要在政党管理法中明确规定必须定期公开经费开支情况，接受国家审计机构审计，最后经过人大批准。

军队方面，由于中共是全国人大中的多数党，全国人大选举的全国军事委员会中，中共自然也是多数，而且军队各级正职领导全部是中共党员，党依然能够保持对军队的领导权。因此可以修改现行宪法第59条为“军队不得派代表参加各级人大会议”，以符合当代世界国家政治制度中普遍实施的军队国家化、避免与国家日常政治活动直接挂钩的做法。

对于“多数党法定” 权力集中可能产生的弊端，除了政党之间的制衡之外，还可以通过赋予公民创制复议权、增进法定多数党内部的党内民主2种方式来抑制。公民创制复议权的讨论参见下文，