黄天柱：民主党派参与基层协商机制创新的探索与思考

摘要：新形势下支持和推动民主党派参与基层协商，是密切民主党派与社会联系，进而充分发挥民主党派积极作用、更好体现多党合作制度效能的需要，也是深入开展基层协商，推动基层民主治理的需要。近年来，浙江各地在这方面进行了有益探索，初步形成了协作共建、协商议事会、决策咨询、监督评议、民主党派工作室、政协协商向基层延伸等六种实践模式，取得了一定成效，积累了一些经验，值得总结提炼。但作为一项新生事物，目前这一实践仍面临诸多困难与问题，下一步改进和发展的空间仍很大：要通过宣传教育优化民主党派参与基层协商的政治生态和社会氛围；要进一步在理论和政策层面论证和明确民主党派参与基层协商的作用和意义；要在已有实践积累基础上加强相关制度和机制建设；要适度放开民主党派面向基层发展成员、发挥作用的空间。

关键词：统一战线；民主党派；基层协商；参与模式

一、问题意识与研究设计

（一）问题意识

一方面，从坚持和完善中国特色政党制度角度看，充分发挥民主党派积极作用，迫切需要支持其密切与基层社会的联系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是具有中国特色的政党制度。这一制度贯穿了两条主线：一是加强和改善中国共产党的领导，二是发扬社会主义民主，充分发挥民主党派的作用[①]。但长期以来，民主党派作用发挥不充分，是这一制度运行的“短板”。习近平总书记强调指出，坚持和完善这一制度，更好体现其制度效能，“着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用”[②]。从国家-政党-社会关系看，制约民主党派作用发挥的因素主要体现在三方面：一是制度空间不足，二是自身能力不够，三是社会基础不稳。应当说，现实中三方面因素均不同程度存在，其中，社会基础不稳的影响更为深刻和根本。或者说，当前民主党派作用发挥不充分，主要不是因为在国家中无“位”，而是在社会中无“根”。因此，未来民主党派建设和发展的最大需要不是权力，而是与社会关系的调整，即民主党派应主动走入社会、深入基层、联系阶层、服务民生。以往民主党派主要通过开展调研和社会服务与基层社会发生联系，在参与基层协商治理方面缺少制度化渠道。协商民主广泛多层制度化战略的提出和实施、统战工作重心的下移、统一战线在协商民主建设中地位和作用的凸显，为民主党派参与基层协商进而密切与基层社会联系提供了前所未有的战略机遇和行动空间。尽管目前这一实践尚处于探索阶段，但其价值和意义是重大和深远的，有必要开展前瞻性研究。

另一方面，从深入推进基层协商角度看，切实提高基层协商的质量，需要开发民主党派这一优质协商资源。注重基层，扎根社会，是中国共产党的传统优势，也是党治国理政的根基所在。社会转型过程中，随着社会结构变动、社会利益分化、思想观念多元化，基层矛盾和冲突日益增多和复杂化，仅靠强制性的行政权力和中共党组织单向度的指令和动员越来越难以有效整合和治理基层社会。积极开发、利用各种治理资源，构建既能有效体现基层党政主导作用，又能广泛吸纳党派组织、社区单位、社会团体和民众等多元主体共同参与的基层协商机制成为重要且迫切的新议题。十八大以来，加强社会主义协商民主建设成为我国政治体制改革的重要内容和民主政治建设的核心主题。在此大背景下，基层协商得以全面深入推进。但同时也必须看到，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的发展，基层社会治理与整合面临的挑战也更加严峻。这意味着，发展基层协商的空间很大，压力也很大。基层协商下一步发展，需要更多优质资源（包括党建资源、行政资源、智力资源等）的投入和推动。[③]民主党派作为我国政治架构中与执政党相对应的参政党，有着丰富的协商经验、畅通的协商渠道、优良的协商传统和一定的组织和人才优势，理应并且可以成为基层协商的重要参与主体和高质量协商资源。但从现实看，这一问题在理念上未引起足够重视，在实践中面临诸多困难，亟待加强研究。

（二）研究设计

本文研究对象是“民主党派在基层协商中的参与行为及相应的制度机制”。民主党派，指中国大陆除中国共产党之外的八个政党，分别是民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社和台盟（均为简称）。截至2014年底，民主党派成员总数为101万余人[④]。基层协商，是指在我国基层社会和组织中，民众通过有组织地开展对话、讨论、商议等方式，参与公共决策和基层治理的活动及相应的制度、平台与机制；操作概念上采用《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中的界定，主要包括三方面（或者说三个场域）：街道和乡镇的协商，社区和行政村的协商以及企事业单位的协商。不同场域的基层协商，参与其中的协商主体的构成会有所不同，但有一点基本是共同的，那就是基层中共党组织和政府（或派出机构）在协商中发挥着主导作用，它们既是协商的参与主体之一，同时也是协商活动的组织者和协调者，一般由它来确定协商议题，规范协商形式，主导协商进程，综合协商意见，采纳协商成果。

本文主要采用实证研究方法。研究样本为浙江省各级民主党派组织及成员参与基层协商的实践尤其是典型案例。浙江是经济先发地区，基层协商实践走在全国前列，八个民主党派省级组织齐全，党派成员数居全国靠前位置（第五或第六）[⑤]，具有足够代表性。近年来，浙江重视发挥统一战线在参与和推进基层协商中的作用，各地在支持和推动民主党派参与基层协商方面进行探索和创新，其中不少经验和做法对全国有启示和借鉴意义，值得总结提炼。

二、民主党派参与基层协商的实践模式及比较分析

2014年10月27日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话中提出了“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力”的重要论断[⑥]。具体看，“和”的思想、“公”的观念、民本思想、儒家议事传统（具体体现为“谏议”制度、朝议制度、庶民议政、地方乡绅自治等）、共产党群众路线等政治文化传统为社会主义协商民主提供了重要的本土资源[⑦]。就中国基层治理而言，自治与协商是一个持续的社会传统[⑧]。改革开放以来，在基层民主政治发展过程中，各种形式的对话、商谈、协商机制（如民主恳谈会、听证会、工资集体协商、居民议事会、村民议事会、公民评议会、互联网公共论坛等[⑨]，其中以浙江温岭的“民主恳谈会”最为引人关注），也被引入各地实践，成为民主治理的重要内容，并逐渐形成一种重视协商、崇尚合作、强调对话的民主氛围，有效保障了人民群众在基层治理中的民主权利。

十八大以来各地开展的基层协商，一个新的特征和趋势是“统战色彩”越来越浓，具体表现为统战部门和人民政协越来越多介入到基层协商中。实践证明，统一战线参与推进基层协商，具有独特的制度与渠道优势、组织与网络优势、经验与人才优势、使命与功能优势，有利于提高基层协商的制度化水平、提升基层协商的质量，有利于推动统战成员更加贴近基层、更有效反映社情民意，更好协助基层党委和政府优化决策、协调关系、化解矛盾、凝聚力量，从而切实推进基层治理体系和治理能力的现代化[⑩]。

统一战线参与推进基层协商，浙江在全国具有典型性[11]。早在2011年，浙江统战部门就开展了相关调研。2014年，“统一战线推进基层协商”列入省委统战部年度重点工作，并召开现场会予以全面推进。2015年，明确基层协商建设的责任单位为省委统战部和省民政厅；将各市开展基层协商情况列入党政领导班子法治浙江建设实绩考核内容，由省委统战部负责制订评分指标体系并进行评分。同时，浙江还大力支持并推动人民政协协商民主向基层延伸的实践探索。

统战工作的特点大大拓展了民主党派组织及其成员参与基层协商的空间。统战工作的最大特点，就是其工作重点始终是各领域、各行业的党外代表人士。因此，统一战线参与推进基层协商，其关注点和着力点自然主要是推动包括民主党派成员在内的党外代表人士参与到基层协商中。经过近几年来的摸索与实践，浙江在支持和推动民主党派参与基层协商方面初步形成了协作共建、协商议事会、决策咨询、监督评议、民主党派工作室、政协协商向基层延伸等六种实践模式。

（一）参与模式及典型案例

1、协作共建模式。具体名称上，有的地方称为“协作共建”，有的地方称为“合作共建”，也有的地方称为“结对共建”。共建的一方为中共党组织，主要是乡镇党委、街道党工委、社区党组织或企事业单位党组织；另一方为民主党派组织，主要是民主党派基层组织和县级地方组织；一般以协议的方式规定共建的形式和内容，并明确双方职责义务。[12]就基层公共事务开展协商并共同予以推进和解决，是协作共建的重要形式和内容。在该模式中，民主党派所扮演的角色既是协商参与者，也是基层公共事务的合作共治者。例如，宁波北仑区探索多党合作在基层的创新实践，全面开展中共基层组织与民主党派基层组织协作共建工作，推动全区9个乡镇（街道）党（工）委及19个社区党组织与7个民主党派18个（总）支部结对共建，并将“协作共建”纳入全区党建和基层协商民主建设重要内容，建立完善乡镇（街道）和社区协商议事制度，广泛吸纳民主党派基层组织及其成员共商民生大事，共管区域要务，共推合作项目，共解基层难题。再如，杭州下城区7个民主党派基层组织分别与7个街道签订合作共建协议，明确各街道、社区在重大决策出台前和开各类议事会、恳谈会召开前，要邀请共建党派的负责人和有专长的成员参加会议、参与决策；规定共建街道聘请党派成员担任监督员，协助查找和发现工作中的缺漏和问题。

2、协商议事会模式。依照政协章程规定，政协的地方委员会仅延伸到自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，区县以下则缺少制度化的协商平台。近年来，浙江各地探索通过成立乡镇（街道）和社区（行政村）层面的协商议事组织，吸纳基层民众尤其是精英人士和利益相关者参与基层公共事务的协商治理。在浙江，这类协商议事组织大致经历了从社区和谐共建理事会到社区协商议事会再到街道协商民主议事会的发展历程[13]。协商议事会由基层中共党组织主导，组成人员一般都是区域内各类代表性人士，其中也包括一些民主党派成员。从功能看，协商议事会已不仅仅局限于“协商”和“议事”职能：社区层面的协商议事会部分代行了居（村）委会的工作，而街道、乡镇层面的协商民主议事会则填补了区县以下缺少制度化政治协商平台的空白。例如，余姚市探索建立街道参议会，并将参议会定位为街道区域内各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的参政议政和民主监督组织，